MÉMORANDUM DU GERFA (JUIN 2006)

Fonction publique communale et provinciale à réorganiser et à reconstruire







I. Introduction


Comme d’habitude au moment de la confection des listes, les communes sont secouées par des spasmes électoraux qui mettent en avant la lutte pour le pouvoir et qui occultent les problèmes de gestion survenus au cours des six dernières années. Et, pourtant, même s’ils font rarement la une, ils sont nombreux, souvent considérés comme anodins et donc passés sous silence.

Le secteur communal est pourtant très important tant au niveau des budgets qu’il gère et dépense qu’au niveau du personnel qu’il emploie ou des missions qu’il assume.

Si le secteur communal est souvent peu analysé, le secteur provincial est lui tout à fait oublié et vit confortablement à l’abri de toutes critiques même si sporadiquement son existence est remise en question !
 
Dans le présent mémorandum, le GERFA porte sa réflexion successivement sur la fonction publique communale et provinciale, les relations avec l’usager et le fonctionnement de l’administration.

Il s’impose maintenant de faire l’état des lieux et de remettre sur le métier les options que le GERFA défend inlassablement pour les services publics en général et dans ce cas pour les services publics des entités locales.

Certes, le GERFA ne limite pas son examen au seul statut du personnel. Il porte également sa réflexion sur le fonctionnement du service public.

Dans cette optique, le GERFA peut apporter sa capacité d’analyse des causes structurelles des « dysfonctionnements » constatés, ainsi que des propositions précises et concrètes permettant des réformes de fond.

Fort de l’indépendance matérielle et morale de son organisation et de la compétence collective de ses membres présents dans tous les secteurs du service public, le GERFA n’exclut à priori aucun domaine de la vie publique de ses préoccupations, à condition que les positions à prendre soient fondées sur un examen sérieux sanctionné par un débat démocratique.

Trois options de base guident son action :

  1. Il faut mettre un terme à la politisation partisane des services publics (ministères, parastataux et pararégionaux, services communaux, enseignement, magistrature, services de police, A.S.B.L. subsidiées, etc.) au moyen de:

  2. — réformes des carrières mettant en pratique les principes simples que le GERFA a élaborés avec ses membres répartis dans tous les services publics ;

    — création d’Écoles d’administration, de magistrature, dans la mesure où elles ne reproduiraient pas l’enseignement dispensé par d’autres institutions et où leur création est de nature à entrainer une amélioration tangible du fonctionnement du service public.

  3. Les remèdes aux maux dont souffre le service public ne résident pas dans la privatisation, mais dans sa volonté des se réformer lui-même. Le service public doit viser cette forme supérieure de rentabilité qu'est l'efficacité sociale. II peut certes apprendre du secteur privé, mais n'a pas de leçon à en recevoir.

  4. Pluralisme n'égale pas neutralité. L'État et les services publics sont aujourd'hui, à juste titre, critiqués de toutes parts. On leur reproche leurs structures archaïques, leur gestion déficiente et leur politique budgétaire.

Les agents des services publics eux-mêmes ne sont pas épargnés : leur « image de marque » auprès du citoyen est défavorable. On met en cause non seulement le cout qu’ils représentent pour la collectivité face aux services qu’ils lui rendent, mais encore l’inertie, l’irresponsabilité ambiante, la pénalisation de l’initiative et le cancer proliférant du clientélisme partisan.

Pour le GERFA, ces critiques souvent justifiées trouvent leur origine, non dans la paresse ou l’incompétence supposée de tel ou tel agent, mais dans des structures confiant quasiment tous les leviers de décision à des personnes sélectionnées selon leur allégeance à tel ou tel pilier, parti, syndicat, homme politique local, président de parti, etc., indépendamment du principe d’égalité de tous les citoyens devant les emplois publics (article 10 de la Constitution), ainsi que des plus élémentaires vérifications de compétences.

Déjà en 1981, lorsqu’il s’était constitué autour de quelques fonctionnaires de ministères et parastataux, le GERFA était conscient de ce malaise et souhaitait y remédier.

Il s’adresse à présent aux agents des services publics de toutes catégories et de tous niveaux, en ce compris le personnel de l’enseignement, des communes, de l’ordre judiciaire, des forces de police, et ambitionne un rôle de mouvement politique — dans la mesure où il aspire à un meilleur gouvernement de la Cité — qui se veut pluraliste, dans sa composition comme dans ses pratiques.

Le GERFA ne se contente pas de critiquer, mais s’efforce de faire des propositions constructives, pratiques, qui deviendront réalistes lorsqu’un large mouvement de citoyens, relayé par leurs représentants politiques, s’en emparera et exigera une réforme de fond, bien pensée, appliquée avec rigueur.

Depuis un demi-siècle, le clientélisme partisan, qui confie à des structures privées, intégrées aux partis et aux syndicats traditionnels, la gestion de la chose publique ainsi que des emplois qu’elle procure, n’a fait que se développer et se professionnaliser, suscitant la création et le développement parasitaire d’un ensemble de structures occultes — mais dont l’existence est connue de tous — parallèle aux organes et procédures officiels dans cesse contournés et biaisés.

Une association de quelques milliers de membres et sympathisants, aussi capable soit-elle, ne peut prétendre renverser un tel système à elle seule, surtout si elle prétend se placer dans le cadre d’un système démocratique.

Par ailleurs, l’establishment politique et médiatique verrouille les débats et empêche l’émergence de courants qui pourraient remettre en cause ses rentes de situation. Entre une radiotélévision de service public hyperpolitisée, des quotidiens largement subventionnés, des partis politiques qui tirent l’essentiel de leurs moyens du budget de l’État et de syndicats soi-disant représentatifs largement alimentés par le trésor public, il est extrêmement difficile de faire passer un discours qui s’attèle à un meilleur gouvernement de la chose publique, donc à la réduction de la perfusion dont bénéficie l’establishment.

Le changement et la réforme seraient-ils dès lors impossibles ? Dans la situation actuelle, cela parait vraisemblable mais cela n’empêche pas un groupe comme le GERFA de répéter inlassablement les remèdes qui lui paraissent efficaces.



II. Pour une organisation efficace des services publics

A. Un statut légal pour les fonctionnaires

1. Un statut et non des contrats

— Le statut établi par la loi ou le règlement est général et s’applique de manière identique à tous les agents se trouvant dans la même situation.

— Tous les citoyens sont égaux devant l’accès aux emplois publics : le recrutement n’est tributaire que de la compétence et des capacités, sanctionnées en principe par la réussite d’un concours.

— Une fois sa nomination à titre définitif acquise lorsqu’il a satisfait à un stage dont la durée est limitée, l’agent a droit à la stabilité de l’emploi : il ne peut être mis fin à ses fonctions que dans les cas prévus par le statut, soit pour des raisons objectives (âge de la retraite, démission offerte, survenance d’une incompatibilité), soit par révocation disciplinaire ou par licenciement pour raison médicale ou d’inaptitude professionnelle, au terme de procédures réglées et contradictoires qui permettent à l’agent de faire valoir ses droits. Il est à noter que même la suppression d’un service public ou de ses missions en tout ou en partie n’entraine pas la perte de la qualité de fonctionnaire, mais sa « mise en disponibilité par suppression d’emploi » , en principe avec maintien du traitement et droit à la réaffectation dans un autre service public.

— L’agent a également un droit à la carrière (promotion) selon des critères objectifs (examen, ancienneté, comparaison des titres et mérites...) et des procédures réglées et contradictoires en cas de désaccord.

Ces conditions ne sont pas des privilèges, mais des garanties liées aux lois du service public, en particulier la continuité, l’universalité et l’accès égal au service, ce qui nécessite la stabilité des fonctions ainsi que l’indépendance et l’impartialité de ceux qui les exercent.


2. Des principes généraux établis sur une base constitutionnelle

Actuellement, le statut des agents est toujours réglé par le pouvoir exécutif (arrêtés). Il nous semble fondamental que le statut des agents de la fonction publique — comme dans la plupart des pays de l’Union européenne, en Suisse ou aux États-Unis — fasse l’objet d’un véritable débat démocratique et soit donc fixé par la loi.

Beaucoup de Constitutions étrangères attribuent non seulement au législateur cette compétence en matière de fonction publique, mais édictent souvent elles-mêmes des règles qui leur paraissent fondamentales.

Devraient être soumis à révision :

— l’article 107, alinéa 2 (« Le Roi nomme... aux emplois d’administration générale » ), afin d’y préciser que les principes du statut des fonctionnaires doivent être établis par la loi, le décret ou l’ordonnance.

En effet, l’interprétation actuelle de l’article 107, en faisant dériver de manière illogique le pouvoir de règlementer du pouvoir de nommer, livre le statut de la fonction publique à la discrétion du gouvernement, ce qui crée un climat d’insécurité juridique et contribue indirectement au fléau de la politisation ;

— l’article 10, dont l’alinéa 2 énonce le principe de l’égal accès des Belges aux emplois publics ; ce grand principe peut facilement être bafoué, si deux de ses conditions essentielles : le recrutement par concours et le caractère statutaire des emplois, ne sont pas réalisées. Nous souhaitons donc qu’un alinéa 3 précise que les emplois des administrations publiques sont pourvus par concours et occupés par des personnes nommées à titre définitif et soumises à un statut légal, sauf exceptions établies par la loi.


3. Des statuts établis par la loi, le décret ou l’ordonnance

À défaut d’une loi (fédérale) applicable à tous les services publics (pouvoirs locaux compris) qui permettrait de dégager des principes et des droits communs, notamment l’objectivité du recrutement et la mobilité, (condition nécessaire d’une véritable garantie de l’emploi), et éviterait une inflation règlementaire totalement stérile, le GERFA préconise au moins :

— une loi fédérale pour les principes du statut de l’ensemble de la fonction publique fédérale ;

— un statut commun aux agents des services et des personnes publiques relevant de la compétence de la Communauté française, de la Région wallonne (y compris les pouvoirs locaux) et, sinon de la Région bruxelloise, au moins de la Commission communautaire française, qui garantirait la mobilité entre eux (accord de coopération soumis à l’assentiment des assemblées ou, plus démocratiquement, délégation de la compétence normative aux parlementaires de la Communauté) ;

— une concertation, au sein de la Conférence interministérielle de la Fonction publique, sur les modalités techniques d’équivalence des grades et des échelles barémiques entre l’État fédéral et les Communautés et Régions, si l’on veut éviter un cloisonnement absolument étanche.


4. La priorité à l’emploi statutaire

Il s’impose de prohiber les recrutements sous statut précaire dans les services publics (contractuels et contractuels subventionnés) et d’abroger les dispositions légales et règlementaires qui les permettent. Trop souvent en effet, pour de bonnes ou de mauvaises raisons, les autorités administratives privilégient le recrutement contractuel, ce qui ne manque pas d’interférer dans le recrutement définitif ultérieur si l’agent contractuel est lauréat d’un examen.

Il faut donner la priorité aux lauréats des concours organisés par l'agence de recrutement et de sélection à créer (cf. infra) et qui attendent dans les réserves de recrutement.

Pour combler les besoins de personnel, il faut enfin organiser efficacement le système de mobilité.

B. Le recrutement

1. L'exigence du concours

Le GERFA porte d’abord son attention sur la politique de recrutement du personnel : à cet égard, aucun progrès significatif n’a été observé au cours de cette dernière décennie et le personnel communal et provincial partage avec l’enseignement le triste privilège d’être le corps le plus politisé du pays. Le personnel des administrations locales est en effet toujours recruté par simple examen et non par concours, ce qui signifie que le choix final est réservé à l’autorité politique, en l’espèce le conseil communal ou le conseil provincial, en fait les éléments influents du collège des bourgmestre et échevins et de la députation permanente. Ce choix est d’autant plus large que les examens sont souvent faciles et n’opèrent que peu de sélection, sans compter qu’ils ne sont pas organisés et surveillés par un organe indépendant de l’autorité de recrutement. Enfin, la publicité donnée aux épreuves est faible et réduit d’autant le nombre de candidatures de valeur. La politique de recrutement est donc le maillon le plus faible de la gestion du personnel des collectivités locales et en fait souvent de véritables officines de placement pour candidats recommandés. A côté de cela, les communes et les provinces, à l’instar des autres services publics, recrutent du personnel contractuel qui échappe aux garanties déjà très faibles de l’examen. Le bilan du recrutement est donc totalement négatif et les communes comme les provinces éludent jusqu’à présent toute remise en cause sérieuse sur ce point du fait de la dispersion, du peu de contestation du personnel souvent très politisé et du manque de volonté des hommes politiques de changer les règles, de peur de perdre leur capacité d’influence... et donc des électeurs captifs.

La politique de recrutement est la clé de voute de la qualité du personnel, de sa compétence et de son indépendance vis-à-vis des groupes de pression. C’est la raison pour laquelle le GERFA réclame avec insistance l’instauration du concours pour le personnel statutaire, qui implique une priorité de recrutement en fonction du classement et qui aura donc pour effet de rendre aux épreuves leur caractère sélectif, permettant de retenir les meilleurs et de priver les hommes politiques du choix des agents. Le GERFA estime d’ailleurs qu’il vaudrait mieux créer un organisme de recrutement à l’échelle régionale qui jouirait d’une indépendance totale quant à son organisation interne, au déroulement des épreuves et à la constitution des jurys. De même, il serait préférable que les concours de recrutement soient organisés sur une base régionale et que les lauréats puissent choisir leur affectation en fonction de leur classement.

Cette réforme permettrait d’abord aux Francophones de ce pays de se doter d’un début d’appareil d’État et donc de renforcer la solidarité entre les diverses entités francophones en leur faisant partager un organisme commun et une philosophie de recrutement commune. Par ailleurs, il s’agit également de donner un signe, de sortir les Francophones de la politisation ambiante et de faire le pari d’une Communauté française abandonnant définitivement ses habitudes de lotissement pour en venir à un État moderne et véritablement démocratique, facteur évident d’un renouvellement de mentalité et moteur d’un redéploiement social et économique.

De la qualité du recrutement dans les services publics dépend en grande partie la qualité des services qui sont rendus à l’usager.
 
Par ailleurs, le recrutement d’agents définitifs engage le service public dans des termes longs (parfois quarante ans pour un agent engagé à 25 ans) et pour des sommes importantes (plus de deux millions d’euros pour un agent de niveau A).

La procédure de recrutement doit donc permettre la sélection des candidats les plus compétents et les mieux adaptés à la fonction tout en respectant le principe d’égalité, sous peine de ne pouvoir disposer des ressources humaines indispensables à un fonctionnement efficace.


2. Comment sélectionner les plus compétents ?

Une fois acquis le principe de la sélection par concours, il s’impose que ceux-ci sélectionnent les meilleurs par des épreuves approfondies. En particulier, le GERFA insiste sur le fait que les épreuves doivent avoir un contenu précis permettant de détecter les connaissances et le savoir-faire correspondant à la fonction à pourvoir ; les épreuves ou tests psychologiques ne peuvent jouer de rôle fondamental dans une procédure de recrutement et peuvent tout au plus servir d’indication générale.


3. L’information sur le recrutement

Dès le début de la législature précédente, le Gouvernement VERHOFSTADT a supprimé l’Agenda du S.P.R. qui donnait mensuellement aux candidats à un emploi dans la fonction publique une information claire et précise moyennant le paiement d’une somme modique. Cet agenda publiait également un certain nombre d’avis de recrutement pour les communes. Désormais, le candidat à un emploi public est contraint de consulter le site confus selor.be sur lequel il ne trouve pas toujours les informations utiles. Cet agenda du S.P.R. ne coutait pas très cher et représentait un instrument d’information efficace et fiable. Le GERFA propose donc de rétablir cet outil, en améliorant toutefois les informations qui y sont contenues (notamment sur le programme des examens) mais surtout en étendant son champ d’information à tous les services publics.
Ainsi, à l’instar de ce qui se fait dans d’autres pays, les citoyens candidats à un emploi public disposeront directement de toutes les informations utiles sur tous les recrutements envisagés dans le service public. Il est bien évident que le rétablissement de l’Agenda n’implique nullement la suppression du site du SELOR qui doit au contraire être amélioré.

A défaut d’obtenir le rétablissement de l’Agenda pour l’ensemble de la fonction publique, le GERFA réclame l’édition d’un instrument équivalent pour les entités fédérées francophones, les communes et les provinces et l’administration bruxelloise.

C. La formation

Le déficit de formation professionnelle des agents des services publics est énorme. Malgré les moyens importants qui y ont été consacrés, on ne peut s’empêcher de constater qu’on n’est jamais sorti d’un certain bricolage ambiant, fortement teinté de tourisme, faute pour l’autorité d’avoir déterminé ses objectifs et un plan d’action

Pourtant, la formation des agents doit être une préoccupation stratégique pour tous ceux qui gèrent des services publics.

Cette formation a pour but de donner aux agents les ressources nécessaires pour assumer efficacement leurs missions ; la formation doit également rappeler aux agents les règles essentielles d’un État de droit, qui implique notamment le respect constant des principes de bonne administration et de bonne foi dans les relations avec l’usager.

Le GERFA propose donc la création d’une véritable École d’Administration qui sera chargée

1 ° de la délivrance des brevets dans le cadre du système du BARÈME-PLAN ;

2° de la formation des futurs administrateurs dans le cadre de la CARRIÈRE PROGRAMMÉE ;

3° de la délivrance des brevets de directeur de la formation (responsable de la formation dans un ministère ou un organisme public, une ville, une province ou une association de communes).

A côté de ces missions statutaires, l’École d’Administration assume également des missions de coordination ou d’exécution

1° en matière de préparation aux examens de carrière ;
2° en matière de formation professionnelle.

Le GERFA estime que la formation des fonctionnaires relève de la compétence des Communautés : il demande dès lors la création de trois écoles d’administration (francophone, germanophone et néerlandophone) pour tous les fonctionnaires fédéraux, régionaux, communautaires, ainsi que pour ceux des services publics locaux (communes, provinces, etc.). Par leur capacité de sélection objective des futurs fonctionnaires généraux ainsi que par leur capacité à insuffler une véritable culture de service public, ces écoles doivent devenir la clé de voute de la réforme.

Il convient de rappeler que l’« école d’administration » créée par la Communauté française ne répond pas aux exigences émises par le GERFA (établissement indépendant, ouvert à tous les fonctionnaires francophones, assumant une politique globale de formation qui implique des programmes spécifiques adaptés aux besoins de l’administration), tant sur le plan de son organisation et de son indépendance que sur le plan de ses compétences. Il s’agit en effet d’une école d’administration-croupion, limitée à la seule Communauté française, déjà dirigée par un agent politisé, qui se borne a délivrer les brevets de direction mal construits et peu utiles puisque la plupart des fonctions de management — pour lesquelles le brevet est requis — ont déjà été attribuées.

Si cette école peut servir de publicité au Gouvernement de la Communauté française, elle n’est guère de nature à contribuer à la promotion d’une nouvelle fonction publique efficace.

Quant à la Région wallonne, si le nouveau code prévoit l’exigence du brevet pour les fonctions décernées par mandat, il est par contre muet sur ses modes d’attribution, ce qui en dit long sur la volonté de la Région wallonne d’en faire un système réel de sélection.

D. La carrière

1. Au niveau A (niveau 1)

Le GERFA réclame résolument un autre type de carrière pour les agents publics. En effet, les techniques anciennes de promotion ne permettaient pas de sélectionner des hauts fonctionnaires toujours compétents et imposaient à tous les degrés de la hiérarchie une politisation intense. Quant au système de mandat dans sa première phase, il n’a fait que renforcer encore la politisation des hauts fonctionnaires, tout en augmentant substantiellement leurs revenus !

Le système de mandat dans une deuxième phase ne pourra fonctionner correctement s’il n’est pas lié à l’obtention d’un véritable brevet décerné par une véritable école d’administration (voir C.).

Le GERFA propose un nouveau système qui a pour objectif, d’une part, de dépolitiser les grades moyens (rangs 10 et 13), et, d’autre part, d’imposer aux futurs fonctionnaires généraux des conditions de compétence minimales.

Pour les grades moyens, le GERFA préconise l’adoption d’une nouvelle technique : le barème-plan. Le fonctionnaire ne changerait plus de grade, mais après des laps de temps déterminés, il changerait d’échelle barémique.

Ainsi, si l’on se réfère aux dénominations des grades en usage dans l’administration fédérale, le fonctionnaire commencerait sa carrière au barème 10A, après 4 ans, il passerait au barème 10B, après 6 nouvelles années, il passerait au barème 10C, après 6 nouvelles années au barème 13A et après 6 dernières années au rang 13B, tout en restant à son grade d’origine (par exemple : attaché).

Il faut noter que cette réforme n’entrainera pas de frais supplémentaires, puisqu’il suffit de projeter les proportions actuelles des échelles sur les longueurs des paramètres de changement d’échelles barémiques.

Il est évident cependant que cette carrière ne devrait pas être totalement automatique. Pour pouvoir bénéficier des différents barèmes, l’agent devrait réunir une série de conditions objectives telles que présentation et défense d’un mémoire, obtention de différents brevets, etc.

Cette réforme a pour conséquences principales de « départisaner » les fonctionnaires moyens, de supprimer les systèmes de quotas par parti et de retourner à des règles simples et automatiques.

Pour les chefs d’administration dans les grandes villes et les provinces, le projet du GERFA a pour but essentiel de concilier compétence et choix politique. Il est le fait d’un double constat, d’une part que l’autorité politique veut choisir ses fonctionnaires généraux, d’autre part qu’il faut limiter ce choix à des agents compétents.

Il s’impose de créer une réelle carrière pour les fonctionnaires généraux basée sur trois axes :

1° un concours ;
 
2° une période de formation ;

3° des mandats de direction.

Tout agent de niveau A comptant 6 années d’ancienneté pourrait présenter un concours de capacité d’un haut niveau d’exigence.

Après ce concours, le lauréat doit suivre une année de formation organisée en Belgique par l’École d’Administration. Au terme de cette année et après réussite d’un examen, le candidat est revêtu du grade d’administrateur (barème 13B). C’est uniquement parmi les administrateurs que l’autorité politique peut choisir ses fonctionnaires généraux pour des mandats limités et renouvelables, à l’issue desquels ils retrouvent leur grade d’origine.

Avantages du système :

1° le choix est limité à des agents qui ont acquis un minimum de compétence ;

2° par le mécanisme des mandats, les fonctions ne sont pas monopolisées pour des termes de 20 ans et plus ;

3° une collaboration plus étroite entre les fonctionnaires dirigeants et l’autorité politique permet une réduction drastique des effectifs des cabinets ministériels.


2. Aux niveaux B et C (niveaux 2+ et 2)

Trois principes doivent être respectés dans la réforme de la carrière à ces niveaux.

D’abord, il y a lieu de garantir le passage au niveau supérieur par un concours d’accession organisé par le Secrétariat permanent de Recrutement et basé sur des matières utiles à la fonction.

Ensuite, un système de barème-plan doit être instauré, du barème de base aux barèmes intermédiaires.

Enfin, un examen « haut de gamme » permettant l’accès au dernier grade du niveau (grade de commandement ou de spécialisation) doit être organisé ; cet examen permettrait de sélectionner les véritables chefs de bureau dont le service public a besoin.


3. Aux niveaux D et E (niveaux 3 et 4)

Deux principes doivent être prévus dans la réforme de la carrière à ce niveau.

D’une part, il y a lieu de garantir le passage au niveau supérieur par un concours d’accession organisé par le Secrétariat permanent de Recrutement et basé sur des matières utiles à la fonction.

D’autre part, un système de barème-plan doit être instauré pour l’ensemble du niveau.

E. Le secrétaire communal, le secrétaire du C.P.A.S., les receveurs et le greffier provincial

Pour les fonctions de secrétaire communal, de secrétaire du C.P.A.S. et de greffier provincial, à l’instar des autres fonctions administratives dirigeantes, le GERFA préconise égaiement le recours au mandat. Cela signifie que toutes ces fonctions sont ouvertes aux agents des services publics détenteurs du brevet d’administrateur.

Par contre, les receveurs doivent être nommés à titre définitif pour garantir leur indépendance ; ils seront placés sous le contrôle de la chambre régionale des comptes (cf. III, C, 5).

F. Personnel de l’enseignement

Le recrutement des enseignants des écoles communales et provinciales devrait être organisé également par voie de concours et selon les mêmes principes que ceux que nous proposons pour le recrutement des agents des administrations locales et régionales.

G. Un statut syndical démocratique

Le statut syndical de 1974 a entériné la suppression des élections sociales dans la fonction publique, prévues par le statut syndical de 1955, mais non organisées depuis 1959. Aux dires d’un parti politique, il y a d’autres critères de représentativité que les élections ! Cette position est indéfendable : pour nous, le seul critère de représentativité reste les élections libres.

Le Gouvernement VERHOFSTADT I a encore renforcé ce qu’il faut bien appeler le syndicalisme d’État, en accordant au syndicat libéral la représentativité automatique dans les comités de secteur (ministères et parastataux, Régions et Communautés), et les comités particuliers (provinces et communes) par le fait même qu’il était représentatif dans les comités supérieurs A, B et C (A  : ensemble de la fonction publique, sauf police, armée et entreprises publiques autonomes ; B  : fonction publique de l’État fédéral et des Communautés et Régions ; C  : fonction publique locale).
 
Or, pour être représentatif dans les comités A, B et C, il faut nécessairement être désigné au Conseil national du Travail, prérogative qui dépend du seul Gouvernement... et des partis au pouvoir.

En procédant de la sorte, le Gouvernement VERHOFSTADT a fait sauter le dernier critère « objectif » de représentativité — à savoir dépasser le seuil des 10% d’affiliés dans un secteur déterminé — et a accordé ainsi un monopole de droit aux trois syndicats liés aux trois formations politiques traditionnelles. La « pilarisation » de la vie syndicale est donc complète.

Le GERFA réclame donc l’introduction d’élections libres pour la désignation des représentants du personnel aussi bien dans les services soumis au statut général que dans la police intégrée (fédérale et locale). Tout autre système a pour effet de mettre en échec la démocratie.
 
Le GERFA estime en outre que le syndicalisme, pour être vraiment crédible, doit préserver son indépendance vis-à-vis de l’autorité : il est donc opposé à toute forme de subsidiation, ainsi qu’à la retenue à la source des cotisations syndicales (S.N.C.B., par exemple) et à l’octroi d’une « prime syndicale » qui contreviennent à la liberté d’association, tant dans son principe (la liberté d’association implique aussi le droit de ne pas s’associer) que dans son application (ces avantages sont réservés à certains syndicats).
 
Toute distinction entre organisations syndicales fondée sur d’autres critères que les élections, en particulier sur la représentation au Conseil national du Travail, est en effet discriminatoire.
 
Le GERFA s’élève en particulier contre la dispense, accordée aux seules organisations dites représentatives, du remboursement du traitement des délégués permanents à l’autorité.

Il réclame le droit pour toutes les organisations syndicales agréées, d’envoyer des observateurs aux concours et examens, ainsi que le droit d’assurer la défense en justice, en particulier au Conseil d’État, de leurs affiliés (comme les syndicats de salariés devant les tribunaux du travail).

H. Région bruxelloise : l’emploi des langues

1. Dans les 19 communes

Contrairement à l’administration fédérale et à l’administration de la Région bruxelloise qui sont soumis au principe du bilinguisme des services et de l’unilinguisme des agents, les communes de la Région bruxelloise sont soumis au bilinguisme généralisé. Cela signifie que tous les agents — francophones comme néerlandophones — doivent faire preuve de la connaissance de l’autre langue ; en outre les emplois à partir du rang de directeur sont répartis paritairement, et 25% des autres emplois sont réservés à des agents de langue néerlandaise. Pour les agents statutaires, la connaissance de l’autre langue est une condition de nomination.

Cette exigence est tout à fait inutile et disproportionnée dans une Région où 90% des habitants utilisent la langue française ; par ailleurs, elle empêche de nombreux Francophones d’accéder effectivement aux emplois de l’administration communale, sans compter que la règle de la parité aux emplois de direction avantage les agents néerlandophones moins nombreux dans les cadres subalternes. De plus, ce bilinguisme généralisé fait peser sur les communes des charges excessives et réduit l’efficacité des services par la bureaucratie inutile qu’il impose.

Il y a donc lieu, à l’instar de l’État fédéral et de l’administration bruxelloise, d’exiger l’application de la règle du bilinguisme des services et de l’unilinguisme des agents.

Cela implique qu’il y a lieu de répartir les emplois en fonction du volume des affaires respectivement traitées en français et en néerlandais. On devrait dans le plupart des communes arriver à une répartition 80 F - 20 N ; l’exigence de la connaissance de l’autre langue comme condition de nomination serait évidemment supprimée.

En ce qui concerne les emplois de direction, la règle de la parité devrait être également supprimée et remplacée par la règle du volume des affaires.


2. Dans les communes périphériques
 
Les limites de la Région bruxelloise ont été fixées arbitrairement en 1962, sans consultation des populations, ce qui entraine à terme l’abandon des 120.000 Francophones de la périphérie et prive Bruxelles d’importantes recettes fiscales.
 
L’insistance mise par le Gouvernement flamand sur le dogme de l’homogénéité linguistique, de même que la revendication de scission de l’arrondissement électoral et judiciaire de Bruxelles-Hal-Vilvorde, dont le véritable enjeu est la transformation de simples limites administratives en frontières d’État, contraignent à poser le problème en termes de territoire.
 
L’alternative est simple :

— ou le rattachement à la région bilingue de Bruxelles des communes et quartiers dont les habitants se prononcent majoritairement dans ce sens, ce qui ne peut qu’améliorer la position de la minorité flamande à Bruxelles ;
 — ou le grignotage lent et progressif des droits linguistiques et culturels jusqu’à l’extinction totale, et la paralysie par la tutelle flamande de l’autorité communale démocratiquement élue, et ceci dans tous les domaines, même non communautaires (urbanisme, logement, travaux subsidiés), et au détriment de toute la population locale, qu’elle soit d’expression française ou néerlandaise.

Le GERFA souhaite donc qu’au moins les six communes à facilités soient réunies à la région bruxelloise et que les règles qu’il préconise en matière d’emploi des langues dans les administrations communales bruxelloises y soient intégralement appliquées.



III. Pour un service au public

A. Une administration accessible au public

L’accessibilité du service public doit s’entendre dans un sens large. L’accueil téléphonique ou dans les locaux du service concerné est primordial, mais n’en demeure pas moins une condition minimale de l’accessibilité si on la considère du point de vue de l’« égalité d’accès » . L’accessibilité commence bien avant le contact direct entre un usager et un service public quelconque et doit donc s’entendre comme la possibilité pour l’usager d’être le mieux servi quels que soient ses horaires de travail, son mode de déplacement ou sa mobilité.

Dans cet esprit, il convient d’encourager le recours aux méthodes modernes de transmission des documents sans déplacement de l’usager et une simplification radicale des formalités, en parlant du principe que les administrations doivent, lorsqu’il leur appartient de les établir, échanger directement entre elles les documents requis pour la constitution des dossiers au lieu d’astreindre les usagers à de multiples démarches.

A cet égard, on ne peut dire que les progrès aient été significatifs. C’est pourquoi le GERFA préconise le guichet unique qui permet au citoyen d’adresser sa demande à sa commune, qui se charge alors de demander avec célérité les actes ou les renseignements aux autres autorités. Il est inadmissible qu’une personne domiciliée à Namur doive encore se rendre dans sa commune d’origine pour obtenir un extrait d’acte de naissance, d’autant que la commune a accès aux informations du registre national, comme il est inadmissible que la délivrance de certains documents imposent deux ou trois passages ou encore qu’un simple certificat impose de faire la file à deux ou trois guichets différents de la même commune.
 
Il y a lieu également de s’interroger sur la perception de petits droits divers pour la délivrance de certaines pièces : ces taxes coutent souvent plus cher qu’elles ne rapportent et ralentissent inutilement l’exécution des formalités administratives ; enfin, leur montant arbitraire est souvent dénoncé puisqu’il varie en fonction des communes sans justification précise, mais essentiellement pour des raisons historiques ou budgétaires. Enfin, il est indispensable que chaque commune dispose de son site web ; ce site doit être convivial et donner aux usagers le maximum d’informations sur le fonctionnement des services, les procédures à suivre, etc. Dans la mesure du possible, un échange interactif avec les services de la commune doit être ouvert et les formulaires de demande doivent être téléchargeables (primes, subsides, etc.).


1. L’accueil courtois et efficace, un principe de base

Qu’il se rende sur place ou cherche à obtenir un renseignement par téléphone, l’usager des services publics est en droit de recevoir un accueil correct et aimable et d’être orienté efficacement vers le service ad hoc, le cas échéant.

Cela suppose pour les agents concernés, préposés à l’accueil et aux renseignements, une formation appropriée à l’accueil téléphonique, à la communication et/ou à la gestion des plaintes mais aussi une bonne information sur les missions des différents départements, les déménagements de ceux-ci, et ce afin d’éviter que l’interlocuteur ou le visiteur ne se retrouve, après un « jeu de piste » fastidieux, à la case départ...


2. L’adaptation des heures d’ouverture

Pour répondre aux besoins de la population, les services devraient être accessibles en dehors des heures habituelles de travail. Il serait opportun, là où cela ne se fait pas encore, de prévoir une permanence pendant les heures de table, de midi à deux heures, ainsi que des « nocturnes » certains jours, jusqu’à 19 heures par exemple, ainsi qu’une ouverture le samedi matin.

De telles mesures, pour être efficaces, ne doivent toutefois pas être appliquées de manière automatique et uniforme, et devraient être précédées d’une consultation des usagers.


3. L’accessibilité des lieux : pour une égalité d’accès

L’administration doit tenir compte de tous les publics auxquels elle s’adresse. Ainsi, les citoyens ou les usagers doivent pouvoir s’y rendre facilement via les transports en commun. De la même façon, les lieux devraient être rendus accessibles aux personnes à mobilité réduite.

De même, les parcages des services publics doivent être accessibles aux citoyens qui se rendent dans une administration, moyennant évidemment demande préalable.


4. Le rétablissement des antennes administratives

Après la fusion des communes, de nombreuses maisons communales ont été fermées. Cela a pour conséquence principale que les usagers sont parfois éloignés d’une dizaine de kilomètres des centres administratifs. Dans la mesure du possible, il y a lieu de rétablir des antennes administratives dans les anciennes maisons communales. A l’heure de l’informatique et des réseaux, cela ne doit pas constituer de difficultés insurmontables. Par ailleurs, ces antennes administratives doivent être en mesure de rendre tous les services rendus par les communes en ce qui concerne la délivrance des actes, extraits, etc.
 
A cet égard, relevons que pour l’octroi des cartes d’identités électroniques qui concernent tous les citoyens, les communes sont souvent sous-équipées. Ainsi, à Bruxelles, seule l’administration centrale est capable de lire les cartes électroniques, l’antenne de Laeken n’est pas dotée de moyens adéquats !

B. Une administration respectueuse des droits des citoyens, tant usagers qu’agents

Afin de restaurer la confiance entre l’autorité et le citoyen, il s’impose de renforcer plusieurs normes.


1. Des actes administratifs motivés

Certes, la loi du 29 juillet 1991 impose que les actes soient motivés en fait et en droit. Cette exigence légale doit cependant être mieux suivie dans son esprit. En particulier, les motivations automatiques ou non adéquates doivent être prohibées, de telle façon que le citoyen destinataire de l’acte connaisse directement ses motifs réels.


2. Le respect de la publicité

Si l’article 32 de la Constitution a établi le principe de la publicité des actes administratifs, il en a malheureusement délégué l’exécution à l’État fédéral et aux entités fédérées. Le citoyen se trouve donc confronté à une difficulté majeure : quelle est la loi, le décret ou l’ordonnance qui est applicable à sa demande de publicité ? Il ne faut pas que la publicité, qui constitue une avancée pour les droits des citoyens, se mue en piège juridique et qu’il faille consulter des juristes pour connaitre le droit applicable et la procédure à suivre pour l’obtention d’un acte administratif.

Il s’impose donc, qu’à l’instar de la motivation, un régime unique de publicité soit établi qui concerne l’ensemble des actes administratifs des autorités administratives et qu’une seule commission (mais deux sections linguistiques) d’accès aux documents administratifs soit compétente en cas de litige.

Enfin, cette commission doit disposer d’un pouvoir de décision (et non d’un simple pouvoir d’avis) et pouvoir ordonner à l’autorité administrative la communication des pièces demandées.

Notons à cet égard qu’il y a lieu de donner les moyens suffisants à cette commission pour qu’elle puisse rendre ses avis (ses décisions) à bref délai, sous peine de rendre sa saisine inutile.

Le principe de publicité, pour ne pas être une obligation purement formelle, a pour corolaires :

— l’accessibilité réelle à l’information sans formalités ni cout dissuasifs ;

— la lisibilité des documents ;

— l’information claire et complète des usagers sur leurs droits et les voies de recours et de réclamation qui leur sont ouvertes.


3. Publication
 
Actuellement, c’est toujours l’affichage qui constitue la procédure principale de publicité des textes règlementaires adoptés par les communes, tandis que les textes provinciaux sont repris dans le Mémorial administratif.

Cette publicité n’est plus guère utile et efficace. Peu de citoyens se rendent en effet à l’administration communale pour y lire, placardés sur la façade, les textes règlementaires d’autant que cette lecture n’est guère confortable et que les textes demandent une attention soutenue. Il est donc clair que la publicité doit être revue et améliorée.
 
Le bulletin communal, quand il existe, ne doit pas servir uniquement à faire la propagande — souvent de mauvais gout — des autorités communales ; il doit au contraire assumer un rôle de publicité en publiant et en expliquant les principaux règlements communaux ; par ailleurs, il doit également rendre compte de manière objective des délibérations du conseil communal. Dans un stade ultérieur, l’obligation de publication des textes règlementaires dans les bulletins communaux devra être inscrite dans la loi communale.

C. Les autres réformes nécessaires

1. Les juridictions administratives

La prise de conscience par le citoyen de ses droits a entrainé une augmentation du volume du contentieux administratif qui se trouve dès lors confronté à un double défi :

— absorber et régler une masse de litiges toujours plus importante ;

— rendre la justice dans un délai raisonnable.

Par ailleurs, le citoyen qui veut contester un règlement ou un acte communal ou provincial ou une décision individuelle doit s’adresser au Conseil d’État à Bruxelles. Cette procédure est lourde, lente et couteuse.

Pour résoudre ce problème, le GERFA propose la création d’un système cohérent de juridictions administratives.

Afin de réduire l’encombrement du Conseil d’État, il propose de limiter sa compétence de juridiction aux actes règlementaires émanant des autorités administratives fédérales, communautaires et régionales et aux recours en cassation dirigés contre les décisions des juridictions administratives du 1er degré.

Par ailleurs, il propose la création de juridictions administratives du 1er degré (une par province) compétentes en matière de recours contre les actes individuels et contre les actes règlementaires des autorités locales, à l’exception des litiges relatifs aux communes à statut spécial, qui doivent relever de chambres bilingues du Conseil d’État.

Cette réforme devrait avoir des effets importants sur la gestion du contentieux, et permettrait de rapprocher le citoyen de son juge et surtout de mieux faire valoir ses droits. Elle rendrait superflue la tutelle, qui serait remplacée par le contrôle juridictionnel exercé par les tribunaux administratifs (comme en France ou en Suisse).
 
La création des tribunaux administratifs ne doit pas être le prétexte pour procéder à de nouvelles nominations politiques.

Là aussi, un travail doit être fait pour dépolitiser les nominations au Conseil d’État et la piste suivie par le pouvoir judiciaire mérite surement d’être analysée. Certains rétorqueront que la politisation des magistrats n’a pas d’influence sur leur façon de juger. Si, pour la plupart, ce principe est vrai, d’autres jugent parfois politiquement, surtout quand l’intérêt de leurs protecteurs est en jeu ou quand le requérant déplait.


2. La suppression des cabinets scabinaux
 
Depuis plusieurs législatures, le nombre et le volume des cabinets des échevins des grandes villes ne cessent d’augmenter. Le GERFA considère que ces structures parasitaires doivent être démantelées, d’autant qu’elles renforcent encore le clientélisme direct en accordant des avantages indus à des agents communaux soit directement sous forme de primes ou d’autres avantages, soit indirectement sous forme de promotions diverses. De plus, ces cabinets renforcent encore le clientélisme en accréditant l’idée que le passage par le cabinet de l’échevin est nécessaire pour obtenir tel ou tel service. Enfin, n’oublions pas de signaler, et cela est fondamental, que ces cabinets n’ont aucune base légale ou règlementaire et que le détachement d’agents communaux dans ces structures devrait être interdit.

 
3. La suppression des voitures de fonction
 
Dans de nombreux dossiers qui ont agité l’actualité récente, on a vu que les autorités (communes, intercommunales) abusaient des voitures de fonction.

Dans la plupart des cas, ces voitures ne constituent en fait qu’un avantage indu octroyé aux clients par le maitre des lieux, ce qui a pour effet de renforcer encore le clientélisme et l’arbitraire ambiant, au détriment des finances locales. Le GERFA considère que, sauf exception dument justifiée par des raisons de service, le recours à des véhicules de fonction doit être proscrit et le recours à des véhicules de service doit être la règle.
Dans le même ordre d’idées, les échevins ne doivent pas disposer de voitures de fonction avec chauffeur, à l’instar de ce qui se fait notamment à Bruxelles à grande échelle.

 
4. Mettre fin au système du « bourgmestre empêché »

... qui permet à un ministre en fonction de continuer à diriger de fait sa commune.


5. La création d’une chambre des comptes régionale
 
Cette institution remplirait au niveau régional le rôle de la Cour des comptes, en vue d’un contrôle systématique des finances des provinces, des communes, des intercommunales et des A.S.B.L. subventionnées et devrait bénéficier des mêmes garanties d’indépendance et de compétence que celle-ci.



IV. Bilan


Si l’objectif poursuivi par les décideurs politiques est bien d’apporter des changements conséquents au fonctionnement du système dans sa logique actuelle, il est difficile d’imaginer que l’on puisse y parvenir en faisant l’économie d’une refonte de la fonction administrative en vue de la dépolitisation de ses rouages. La réforme préconisée par le GERFA est donc un élément capital, sinon le véritable levier du changement.

La politisation des administrations est dénonçable non seulement parce qu’elle est contraire au principe d’égalité, mais aussi parce qu’elle est à l’origine de perturbations qui ont pour effet pervers de desservir plutôt que de servir les citoyens dans leurs rapports avec la fonction publique.

Qu’il soit envisagé en sa qualité d’usager des services publics, d’employé de la fonction publique, ou encore de contribuable, aucun citoyen ne profite sur tous les plans du système parallèle en vigueur. Tout interlocuteur des acteurs publics ne peut en effet retirer qu’un bénéfice illusoire et limité de rapports privilégiés qu’il entretiendrait avec eux comme « client ».

Les interactions entre les deux pôles que sont la fonction publique et le monde politique peuvent prendre de multiples formes.

Dans un tel système, la « gestion des ressources humaines » est la plupart du temps basée sur des considérations liées au pouvoir et non nécessairement liées aux compétences des individus ou à leur mérite. Aucun poste stratégique, par exemple, ne se voit confié à un agent qui en aurait les compétences sans en avoir en même temps le « droit politique » . Les motivations qui président à l’engagement, la promotion ou tout autre aspect de la gestion du personnel conduisent dès lors à des organigrammes dénués de sens et de pragmatisme. Les avatars de la dernière réforme sont à cet égard révélateurs.

Cette incohérence interne trouve son pendant à l’échelle du vaste organigramme de la fonction publique, dans le manque de coordination entre institutions, parastataux, ministères, et autres instances publiques. Nombre de regroupements ou éclatements de services, départements ou ministères ont bien souvent pour toile de fond des conflits d’intérêts ou de compétences imperceptibles pour le profane. Il arrive par exemple que des dispositifs entiers soient mis en place dans le seul but d’en contrecarrer d’autres qui ont bien sûr les mêmes missions.

Ce ne sont pas les seuls exemples de gaspillage de ressources. En effet, dans la mesure où la logique partisane domine un système qui par ailleurs est soumis à des obligations et au respect de procédures, elle oblige les agents de la fonction publique, qu’elle soumet à sa volonté, à consacrer une part parfois considérable des ressources dont ils disposent à la couverture de leurs agissements.

La temporalité propre à chacun des deux pôles susmentionnés constitue un autre élément de déstabilisation des administrations. D’une part, la gestion du temps au sein des administrations, rythmée par les urgences politiques clientélistes ou autres, peut empêcher à certains moments toute planification même à moyen terme. D’autre part, la période préparatoire aux élections, qui dure en vérité au moins un an, correspond à un « gel » de certaines administrations qui sont le point de chute des cabinets ministériels, les places bloquées ne faisant pas l’objet de remplacements comme il se devrait.

Ainsi, certaines administrations hautement stratégiques sont véritablement en état de siège. Elles sont le lieu de combats décidés, délibérés, marchandés, ailleurs, sous le nom propre de négociations, par les stratèges que sont les membres des cabinets ministériels. Elles apparaissent alors comme « décentrées » , car dépossédées des moyens et du pouvoir qui leur permettraient de remplir leurs missions initiales, elles tournent sur elles-mêmes sans plus beaucoup de contacts avec la réalité qui les entoure.

Il est paradoxal que l’organisation des administrations soit basée, et leurs priorités établies, en fonction d’impératifs qui sont la plupart du temps étrangers à la volonté de service au public et de satisfaction du citoyen. Cette intrusion du politique dans la vie administrative se fait souvent au nom du principe qui veut que la fin justifie les moyens. Mais de quelle « fin » s’agit-il, quand on sait que les « moyens » représentent un tel cout pour la communauté en termes de manque à gagner au niveau du service à la population mais aussi de gaspillage des ressources provenant du contribuable ?



Conclusion


Que l’action de l’administration publique soit étroitement soumise au contrôle du pouvoir politique est normal dans un État démocratique, où le pouvoir est en principe exercé par les représentants élus du peuple et non par des technocrates. L’administration doit appliquer avec loyauté et dans le respect des lois les décisions prises par les exécutifs, dont elle constitue en quelque sorte le « bras armé » .

Toutefois, ce contrôle démocratique ne peut s’exercer efficacement s’il y a confusion entre les pouvoirs. Or, telle est bien la situation actuelle. En plaçant leurs affidés à tous les niveaux des services publics, les partis politiques ont fait de la fonction administrative leur chasse gardée. Ils ont ainsi contribué à mettre en place un système où la ligne de démarcation entre le politique et l’administratif est devenue de moins en moins visible, se qui, paradoxalement, rend en fait illusoire le contrôle du second par le premier. Le fonctionnaire dit « politisé » , devrait plutôt être qualifié de « politicien fonctionnarisé » qui, à titre bien sûr officieux, occupe au nom de sa formation politique un emploi public, souvent à titre définitif.

Outre son déficit démocratique, la confusion entre les sphères politique et administrative a un autre effet pervers : elle compromet gravement le rôle de conseil et d’assistance que l’administration doit jouer auprès du pouvoir politique dans la réalisation de ses objectifs. Cette mission d’expertise devient en effet problématique à partir du moment où les chefs d’administration agissent eux-mêmes en « politiques » plutôt qu’en techniciens.

Le citoyen-électeur-contribuable est dès lors confronté à un système politico-administratif sur lequel il n’a plus guère de prise et que les Gouvernements régionaux et communautaire ont considérablement renforcé en désignant à la tête des administrations régionales et communautaire des mandataires hyperpolitisés et en recrutant des milliers de contractuels.

Les réformes proposées par le GERFA ne visent donc pas uniquement à améliorer le fonctionnement de l’administration au sens strict.

Leur enjeu est beaucoup plus fondamental : l’exercice de la démocratie elle-même.