MÉMORANDUM DU GERFA (avril 2003)


Reconstruisons la fonction publique fédérale !


Table des matières



I. Constat

II. Comment sortir de Copernic ?

III. Pour une organisation efficace des services publics

IV. Pour un service au public

V. Bilan

Conclusion



I. Constat


Les résultats des élections de mai 1999 et la formation d'un nouveau gouvernement, dont la famille P.S.C.-C.V.P. avait été bannie et dans lequel de nouvelles formations faisaient leur entrée, avaient soulevé un vent d'enthousiasme dans le pays.

Dans son éditorial de juin '99, le mensuel du GERFA se félicitait d'ailleurs de la déroute des partis clientélistes et espérait pouvoir saluer bientôt une autre façon de gérer le service public.

L'espoir fut de très courte durée puisqu'en octobre '99, nous dénoncions déjà le premier plan précipité de VAN DEN BOSSCHE qui, faisant fi du principe de précaution, se piquait d'orienter la fonction publique dans une dynamique commerciale et de client qui lui est totalement étrangère !

Pendant près de trois ans, le ministre de la Fonction publique va mettre en route ce qu'il nomme pompeusement sa réforme « COPERNIC » et qui se réduira finalement à la nomination de « top managers » politisés, à la multiplication de structures parasitaires, à la suppression malencontreuse de certains services, tout cela complété par un recours à des audits, chasseurs de têtes et sociétés privées de tout genre grassement rémunerées et par une politique de promotion extrêmement couteuse.

Pendant trois ans, VAN DEN BOSSCHE a dépensé sans compter (plus d'un milliard de francs par année) et laisse la fonction publique dans un état de ruines et de confusion indescriptible.

Il s'impose maintenant de reconstruire et de remettre sur le métier les options que le GERFA défend inlassablement pour les services publics en général et pour les services public fédéraux en particulier.

Certes, le GERFA ne limite pas son examen aux seuls ministères et services secoués par la tempête de VAN DEN BOSSCHE. Il porte également sa réflexion sur l'ensemble des services fédéraux et sur les règles qui doivent prévaloir dans les relations avec les usagers.

Dans cette optique, le GERFA peut apporter sa capacité d'analyse des causes structurelles des « dysfonctionnements » constatés, ainsi que des propositions précises et concrètes permettant des réformes de fond..

Fort de l'indépendance matérielle et morale de son organisation et de la compétence collective de ses membres présents dans tous les secteurs du service public, le GERFA n'exclut a priori aucun domaine de la vie publique de ses préoccupations, à condition que les positions à prendre soient fondées sur un examen sérieux sanctionné par un débat démocratique.

Trois options de base guident son action :

  1. il faut mettre un terme à la politisation partisane des services publics (ministères, parastataux et pararégionaux, services communaux, enseignement, magistrature, services de police, A.S.B.L. subsidiées, etc.) au moyen de:

  2. — réformes des carrières mettant en pratique les principes simples que le GERFA a élaborés avec ses membres répartis dans tous les services publics ;

    — création d’Écoles d’administration, de magistrature, etc.

  3. Les remèdes aux maux dont souffre le service public ne résident pas dans la privatisation, mais dans sa volonté des se réformer lui-même. Le service public doit viser cette forme supérieure de rentabilité qu'est l'efficacité sociale. II peut certes apprendre du secteur privé, mais n'a pas de leçon à en recevoir.

  4. Pluralisme n'égale pas neutralité. L'État et les services publics sont aujourd'hui, à juste titre, critiqués de toutes parts. On leur reproche leurs structures archaïques, leur gestion déficiente et leur politique budgétaire.

Les agents des services publics eux-mêmes ne sont pas épargnés : leur « image de marque » auprès du citoyen est défavorable. On met en cause non seulement le cout qu'ils représentent pour la collectivité face aux services qu'ils lui rendent, mais encore l'inertie, l'irresponsabilité ambiante, la pénalisation de l'initiative et le cancer proliférant du clientélisme partisan.

Pour le GERFA, ces critiques souvent justifiées trouvent leur origine, non dans la paresse ou l'incompétence supposée de tel ou tel agent, mais dans des structures confiant quasiment tous les leviers de décision à des personnes sélectionnées selon leur allégeance à tel ou tel pilier, parti, syndicat, homme politique local, président de parti, etc., indépendamment du principe d'égalité de tous les citoyens devant les emplois publics (article 10 de la Constitution), ainsi que des plus élémentaires vérifications de compétences.

Déjà en 1981, lorsqu’il s'était constitué autour de quelques fonctionnaires de ministères et parastataux, le GERFA était conscient de ce malaise et souhaitait y remédier.

II s'adresse à présent aux agents des services publics de toutes catégories et de tous niveaux, en ce compris le personnel de l'enseignement, des communes, de l'ordre judiciaire, des forces de police, et ambitionne un rôle de mouvement politique — dans la mesure où il aspire à un meilleur gouvernement de la Cité — qui se veut pluraliste, dans sa composition comme dans ses pratiques.

Le GERFA ne se contente pas de critiquer, mais s'efforce de faire des propositions constructives, pratiques, qui deviendront réalistes lorsqu'un large mouvement de citoyens, relayés par leurs représentants politiques, s'en emparera et exigera une réforme de fond, bien pensée, appliquée avec rigueur.

Depuis un demi siècle, le clientélisme partisan, qui confie à des structures privées, intégrées aux partis et aux syndicats traditionnels, la gestion de la chose publique ainsi que des emplois qu'elle procure, n'a fait que se développer et se professionnaliser, suscitant la création et le développement parasitaire d'un ensemble de structures occultes — mais dont l'existence est connue de tous — parallèle aux organes et procédures officiels sans cesse contournés et biaisés.

Une association de quelques milliers de membres et sympathisants, aussi capable soit elle, ne peut prétendre renverser un tel système à elle seule, surtout si elle prétend se placer dans le cadre d'un système démocratique !


II. Comment sortir de Copernic ?


Comme on l'a écrit ci-dessus, la réforme COPERNIC n'a atteint aucun des objectifs que le ministre lui avait assignés. Il n'empêche qu'elle a laissé de nombreuses traces négatives dans la fonction publique qui l’empêchent de fonctionner avec efficacité, que ce soit dans l'organisation des examens de recrutement et de carrière, ou encore dans la désignation des « top managers », ou encore dans la multiplication des structures inutiles et la valse des appellations.


A. Examens


1. Examens de recrutement


La réforme des examens de recrutement a abouti à remplacer le principe du concours par le principe de l'examen, appelé « sélection comparative ». Ce mécanisme aboutit finalement à ne plus tenir compte du classement et a déplacer le centre de gravité de la sélection du Secrétariat permanent de Recrutement (SELOR) vers les départements et organismes d'intérêt public tout en réduisant d'autant les garanties d'objectivité (les départements et organismes intéressés constituent en effet les jurys et le S.P.R. se limite à en désigner le président qui devient une sorte de notaire, chargé d'avaliser le choix; par ailleurs, les départements bénéficiaires auront toujours tendance à privilégier les lauréats qui travaillent en qualité d'agents contractuels au détriment des lauréats mieux classés mais inconnus).

Le GERFA propose donc de rétablir de manière claire et rapide le système du concours organisé par le Secrétariat permanent de Recrutement et donc d'attribuer les emplois en fonction de la place obtenue au terme d'épreuves objectives et utiles à la fonction. Dans ce même ordre d'idées, le GERFA demande la suppression de toute épreuve de type « profil » de personnalité dont le caractère subjectif et arbitraire est largement avéré ; il demande également la suppression radicale des recours couteux aux firmes de sélection privées, largement inadaptées à la sélection opérationnelle des agents des services publics.

Pour ce faire, il y a lieu d'abroger l'arrêté royal du 22 décembre 2000 concernant la sélection et la carrière des agents de l'État et de rétablir l'arrêté royal du 17 septembre 1969 tel que modifié jusqu'au 19 avril 1999 afin d'y intégrer les nouvelles épreuves objectives.


2. Examens de carrière


La réforme a abouti à supprimer l'examen 20E (ancien grade de sous-chef de bureau) et à intégrer dans chaque niveau des épreuves multiples appelées « mesures de compétences ». Le système de « mesures de compétences » est à la fois complexe et lourd et n'atteint pas les objectifs annoncés : en effet, la multiplication des mesures de compétences (jusqu'à 5 ou 7 par niveau), limitée à des enjeux barémiques, implique une organisation démesurée, d'autant plus inadaptée que leur programme n'est pas adapté aux exigences de la fonction puisqu’il s'agit d’un test informatique centralisé.

Le GERFA propose donc de supprimer les mesures de compétences, de rétablir l'ancienne nomenclature des grades et un examen de haut de gamme à l'intérieur de chaque niveau.


B. Les « top managers »


L'opération COPERNIC a manqué son but principal, à savoir la dépolitisation, puisque tous les « top managers » ont été nommés grâce à l'appui d’une une famille politique du gouvernement.

Le système de sélection qui leur a été appliqué, outre le fait qu'il ne présente aucune garantie d'objectivité, a été largement manipulé d'autant que l'interview, d'une part, et le verdict final du jury, d'autre part, ont permis de rattraper les candidats politisés qui avaient échoué à l’ « assessment ».

Pire, la plupart des « top managers » exerçaient déjà des fonctions similaires, voire identiques. Il n'y a donc aucune raison pour qu'ils perçoivent soudain des traitements indécents (9.000.000 F pour un secrétaire général et 5.000.000 F pour un manager N-1), qui font fi de leur travail réel, d'une part, et d'une tension socialement acceptable des rémunérations dans la fonction publique, d'autre part.

Le GERFA propose donc dans un premier temps de revoir les traitements des « top managers », de les réduire aux barèmes antérieurs et de supprimer le système de mandat tel qu’ il a été instauré par l'arrêté royal du 29 septembre 2001.

Cette décision sera tout à fait légale puisque les « top managers » ont été nommés par le Roi et se trouvent dans une situation statutaire à laquelle la loi du changement peut être appliquée. Leur rémunération peut donc être réduite à un niveau décent, pour autant que la mesure ne soit pas rétroactive.

Dans un deuxième temps, le GERFA propose un système de carrière basé sur un autre type de sélection (voir rubrique III, D).


C. Simplification des structures


La réforme COPERNIC a en fait créé deux types de services publics :

— d'une part, les services classiques reprenant grosso-modo les compétences des anciens ministères et baptisés services publics fédéraux ;

— d'autre part, les services de programmation reprenant une compétence déterminée d'un ministère.

Ce double système ne présente aucune utilité, sinon de doubler les services généraux et de multiplier les cabinets, dans le jargon COPERNIC les cellules stratégiques. Il s'impose de revenir à des organigrammes clairs basés sur un nombre limité de ministères et donc de réintégrer les services de programmation dans leur ministère d'origine.

Par ailleurs, la réforme COPERNIC a imaginé un certain nombre de structures dont la plupart n'ont d'ailleurs pas vu le jour.

Ainsi, par exemple, le plan COPERNIC avait pour objectif de supprimer les cabinets et de les remplacer par des cellules stratégiques. Aucun cabinet n'a été effectivement supprimé. Seuls les cabinets du Premier ministre et du ministre de la Fonction publique ont été supprimés sur papier, mais cela n'a rien changé dans les faits.

De même, le comité de direction, le comité d'audit sont autant d'organes « virtuels » et inutiles qu'il s'impose de supprimer.


D. La valse des appellations


La réforme COPERNIC a remplacé beaucoup de dénominations par d'autres souvent peu compréhensibles ou incorrectes sur le plan linguistique.

Ainsi, le GERFA propose de revenir à la dénomination de ministère en lieu et place de service public fédéral auquel est accolé le nom du département.

Ainsi, l'appellation « service public fédéral Personnel et Organisation » est non seulement incorrecte en français (il faudrait en effet dire : service public fédéral du personnel et de l'organisation), mais aussi est beaucoup trop longue par rapport à l'ancienne dénomination ministère de la Fonction publique.

De même, les dénominations des « top managers », N (pour identifier le president) et N-1 (pour identifier le directeur général) sont totalement incompréhensibles et il s'impose de revenir aux grades classiques de directeur général et secrétaire général.

Enfin, l'appellation SELOR peut être remplacée avantageusement par l'ancienne dénomination Secrétariat permanent de Recrutement.


III. Pour une organisation efficace des services publics


A. Un statut légal pour les fonctionnaires


1. Un statut et non des contrats


— Le statut établi par la loi ou le règlement est général et s'applique de manière identique à tous les agents se trouvant dans la même situation.

— Tous les citoyens sont égaux devant l'accès aux emplois publics : le recrutement n'est tributaire que de la compétence et des capacités, sanctionnées en principe par la réussite d'un concours.

— Une fois sa nomination à titre définitif acquise lorsqu'il a satisfait à un stage dont la durée est limitée, l'agent a droit à la stabilité de l'emploi : il ne peut être mis fin à ses fonctions que dans les cas prévus par le statut, soit pour des raisons objectives (âge de la retraite, démission offerte, survenance d'une incompatibilité), soit par révocation disciplinaire ou par licenciement pour cause d'invalidité ou d'inaptitude professionnelle, au terme de procédures réglées et contradictoires qui permettent à l'agent de faire valoir ses droits. Il est à noter que même la suppression d'un service public ou de ses missions en tout ou en partie n’entraine pas la perte de la qualité de fonctionnaire, mais sa « mise en disponibilité par suppression d'emploi » , en principe avec maintien du traitement et droit à la réaffectation dans un autre service public.

— L'agent a également un droit à la carrière (promotion) selon des critères objectifs (examen, ancienneté, comparaison des titres et mérites...) et des procédures réglées et contradictoires en cas de désaccord.

Ces conditions ne sont pas des privilèges, mais des garanties liées aux lois du service public, en particulier la continuité, l'universalité et l'accès égal au service, ce qui nécessite la stabilité des fonctions ainsi que l'indépendance et l'impartialité de ceux qui les exercent.


2. Des principes généraux établis sur une base constitutionnelle


Actuellement, le statut des agents est toujours réglé par le pouvoir exécutif (arrêtés). Il nous semble fondamental que le statut des agents de la fonction publique — comme dans la plupart des pays de l'Union européenne, en Suisse ou aux États-Unis — fasse l’objet d'un véritable débat démocratique et soit donc fixé par la loi.

Beaucoup de Constitutions étrangères attribuent non seulement au législateur cette compétence en matière de fonction publique, mais édictent souvent elles-mêmes des règles qui leur paraissent fondamentales.

Devraient être soumis à révision :

— l'article 107, alinéa 2 (« Le Roi nomme... aux emplois d'administration générale » ), afin d'y préciser que les principes du statut des fonctionnaires doivent être établis par la loi, le décret ou l'ordonnance.
En effet, l'interprétation actuelle de l’article 107, en faisant dériver de manière illogique le pouvoir de réglementer du pouvoir de nommer, livre le statut de la fonction publique à la discrétion du gouvernement, ce qui crée un climat d'insécurité juridique et contribue indirectement au fléau de la politisation ;

— l'article 10, dont l'alinéa 2 énonce le principe de l'égal accès des Belges aux emplois publics ; ce grand principe peut facilement être bafoué, si deux de ses conditions essentielles : le recrutement par concours et le caractère statutaire des emplois, ne sont pas réalisées. Nous souhaitons donc qu'un alinéa 3 précise que les emplois des administrations publiques sont pourvus par concours et occupés par des personnes nommées à titre définitif et soumises à un statut légal, sauf les exceptions établies par la loi.


3. Des statuts établis par la loi, le décret ou l'ordonnance


À défaut d'une loi (fédérale) applicable à tous les services publics (pouvoirs locaux compris) qui permettrait de dégager des principes et des droits communs, notamment l'objectivité du recrutement et la mobilité, (condition nécessaire d'une véritable garantie de l’emploi), et éviterait une inflation règlementaire totalement stérile, le GERFA préconise au moins :

— une loi fédérale pour les principes du statut de l'ensemble de la fonction publique fédérale ;

— un statut commun aux agents des services et des personnes publiques relevant de la compétence de la Communauté française, de la Région wallonne (y compris les pouvoirs locaux) et, sinon de la Région bruxelloise, au moins de la Commission communautaire française, qui garantirait la mobilité entre eux (accord de coopération soumis à l'assentiment des assemblées ou, plus démocratiquement, délégation de la compétence normative aux parlementaires de la Communauté ;

— une concertation, au sein de la Conférence interministérielle de la Fonction publique, sur les modalités techniques d'équivalence des grades et des échelles barémiques entre l'État fédéral et les Communautés et Régions, si l'on veut éviter un cloisonnement absolument étanche.


4. La priorité à l'emploi statutaire


Il s'impose de prohiber des recrutements sous statut précaire dans les services publics (contractuels et contractuels subventionnés) et d'abroger les dispositions légales et règlementaires qui les permettent.

Il faut donner la priorité aux lauréats des concours organisés par le Secrétariat Permanent de Recrutement (S.P.R) et qui attendent dans les réserves de recrutement.

Pour combler les besoins de personnel, il faut enfin organiser efficacement le système de mobilité.


5. La dépolitisation commence par le sommet


Au cours des dernières années, de nombreux dysfonctionnement sont apparus dans le recrutement puisque le plan COPERNIC a permis la politisation systématique de la haute fonction publique fédérale.


B. Recrutement


De la qualité du recrutement dans les services publics dépend en grande partie la qualité des services qui sont rendus à l'usager.

Par ailleurs, le recrutement d'agents définitifs engage le service public dans des termes longs (parfois quarante ans pour un agent engagé à 25 ans) et pour des sommes importantes (une centaine de millions pour un agent de niveau 1).

La procédure de recrutement doit donc permettre la sélection des candidats les plus compétents et les mieux adaptés à la fonction tout en respectant le principe d'égalité, sous peine de ne pouvoir disposer des ressources humaines indispensables à un fonctionnement efficace.


1. Principe d'égalité : le concours


Seul le concours (qui implique un classement auquel l'autorité ne peut déroger, contrairement à l'examen, où elle choisit à son gré parmi les candidats ayant réussi) ouvert à tous les candidats réunissant les conditions (règlementaires) prévues est capable d'atteindre cet objectif.

Cela implique un appel public aux candidats publié au Moniteur belge et par les moyens de communication les plus appropriés. Encore faut-il que ces concours soient organisés sérieusement. Pour ce faire, il est nécessaire :

— que les concours soient organisés par un organisme public indépendant de l'autorité administrative qui recrute ;

— que les jurys de sélection soient composés de personnes extérieures à l'administration qui recrute ou en tout cas que les membres de l'administration qui recrute n'y soient pas majoritaires.


2. Comment sélectionner les plus compétents ?


Une fois acquis le principe de la sélection par concours, il s'impose que ceux-ci sélectionnent les meilleurs par des épreuves approfondies. En particulier, le GERFA insiste sur le fait que les épreuves doivent avoir un contenu précis permettant de détecter les connaissances et le savoir-faire correspondant à la fonction à pourvoir ; les épreuves ou tests psychologiques ne peuvent jouer de rôle fondamental dans une procédure de recrutement et peuvent tout au plus servir d'indication générale.

L'ensemble des services publics, donc y compris les communes, les provinces, l'enseignement, etc., doivent être soumis au principe de concours et une agence de recrutement pour ces services publics doit donc être créée.

Cela étant précisé, il est possible que les politiques, plutôt que d'étendre les compétences déjà limitées du S. P. R. (qui organise des concours de recrutement pour les ministères et organismes publics fédéraux, communautaires et régionaux), les restreignent et prennent donc une direction opposée à ce que le GERFA préconise.

C’est d’ailleurs ce qui s’est produit pendant la dernière législature, puisque le Gouvernement a remplacé le système du concours par le système de l’examen.

De même, en cas d’abandon, pour les Régions et les Communautés, de l’obligation de passer par le S.P.R. pour le recrutement des agents définitifs, abandon qui semble programmé par le nouvel arrêté royal fixant les principes généraux, le GERFA proposera la création, au niveau de la Communauté française, d’une agence de recrutement indépendante, compétente pour tous les pouvoirs publics francophones.

Cette réforme permettrait d'abord aux Francophones de ce pays de se doter d'un début d'appareil d'État et donc de renforcer la solidarité entre les diverses entités francophones en leur faisant partager un organisme commun et une philosophie de recrutement commune. Par ailleurs, il s'agit également de donner un signe et de sortir les Francophones de la politisation ambiante et de faire le pari d'une Communauté française abandonnant définitivement ses habitudes de lotissement pour en venir à un État moderne et véritablement démocratique, facteur évident d'un renouvellement de mentalité et moteur d'un redéploiement social et économique.


C. Formation


Le déficit de formation professionnelle des agents des services publics est énorme. Malgré les moyens importants qui y ont été consacrés, on ne peut s'empêcher de constater qu'on n'est jamais sorti d'un certain bricolage ambiant, fortement teinté de tourisme, faute pour l'autorité d'avoir déterminé ses objectifs et un plan d'action. Pourtant, la formation des agents doit être une préoccupation stratégique pour tous ceux qui gèrent des services publics.

Cette formation a pour but de donner aux agents les ressources nécessaires pour assumer efficacement leurs missions ; la formation doit également rappeler aux agents les principes d'un état de droit qui implique le respect constant du principe de bonne administration et de bonne foi dans les relations avec l'usager.

Le GERFA propose donc la création d’une véritable École d'Administration qui sera chargée :

1° de la délivrance des brevets dans le cadre du système du BARÈME-PLAN ;

2° de la formation des futurs administrateurs dans le cadre de la CARRIÈRE PROGRAMMEE ;

3° de la délivrance des brevets de directeur de la formation (responsable de la formation dans un ministère ou un organisme public).

À côté de ces missions statutaires, l'École d'Administration assume également des missions de coordination ou d'exécution :

1° en matière de préparation aux examens de carrière;
2° en matière de formation professionnelle.

Le GERFA estime que la formation des fonctionnaires relève de la compétence des Communautés : il demande dès lors la création de trois écoles d'administration (francophone, germanophone et néerlandophone) pour tous les fonctionnaires fédéraux, régionaux, communautaires ainsi que pour ceux des services publics locaux (communes, provinces etc.). Par leur capacité de sélection objective des futurs fonctionnaires généraux ainsi que par leur capacité à insuffler une véritable culture de service public, ces écoles doivent devenir la clé de voute de la réforme.


D. Carrière


1. Au niveau 1


Le GERFA réclame résolument un autre type de carrière pour les agents publics. En effet, les techniques actuelles de promotion ne permettent pas de sélectionner des hauts fonctionnaires toujours compétents et imposent à tous les degrés de la hiérarchie une politisation intense.

Le GERFA propose un nouveau système qui a pour objectif d'une part de dépolitiser les grades moyens (rangs 10 et 13 ), et d'autre part d'imposer aux futurs fonctionnaires généraux des conditions de compétence minimales.

Pour les grades moyens, le GERFA préconise l'adoption d'une nouvelle technique : le barème-plan. Le fonctionnaire ne changerait plus de grade, mais après des laps de temps déterminés, il changerait d'échelle barémique.

Ainsi, si l'on se réfère aux dénominations des grades en usage dans l'administration fédérale, le fonctionnaire commencerait sa carrière au barème 10A, après 4 ans, il passerait au barème 10B, après 6 nouvelles années, il passerait au barème 10C, après 6 nouvelles années au barème 13A et après 6 dernières années au rang 13B, tout en restant à son grade d'origine (par exemple : attaché).

II faut noter que cette réforme n’entrainera pas de frais supplémentaires puisqu'il suffit de projeter les proportions actuelles des échelles sur les longueurs des paramètres de changement d'échelles barémiques.

Il est évident cependant que cette carrière ne devrait pas être totalement automatique. Pour pouvoir bénéficier des différents barèmes, l'agent devrait réunir une série de conditions objectives telles que présentation et défense d'un mémoire, obtention de différents brevets, etc.

Cette réforme a pour conséquences principales de « départisaner » les fonctionnaires moyens, de supprimer les systèmes de quotas par parti et de retourner à des règles simples et automatiques.

Pour les fonctionnaires généraux (chefs d'administration ou adjoints de chefs d'administration), le projet du GERFA a pour but essentiel de concilier compétence et choix politique. Il est le fait d'un double constat, d'une part que l'autorité politique veut choisir ses fonctionnaires généraux, d'autre part qu'il faut limiter ce choix à des agents compétents. Actuellement, les fonctionnaires généraux sont nommés politiquement, sans aucune référence explicite à leur compétence.

Il s'impose de créer une réelle carrière pour les fonctionnaires généraux basée sur 3 axes :

1° un concours ;
2° une période de formation ;
3° des mandats de direction.

Tout agent de niveau 1 comptant 6 années d'ancienneté pourrait présenter un concours de capacité d'un haut niveau d'exigence.

Après ce concours, le lauréat doit suivre une année de formation organisée en Belgique par l'École d'Administration. Au terme de cette année et après réussite d'un examen, le candidat est revêtu du grade d'administrateur (barème 13B). C'est uniquement parmi les administrateurs que l'autorité politique peut choisir ses fonctionnaires généraux pour des mandats limités et renouvelables, à l'issue desquels ils retrouvent leur grade d'origine.

Avantages du système :

1° le choix est limité à des agents qui ont acquis un minimum de compétence;

2° par le mécanisme des mandats, les fonctions ne sont pas monopolisées pour des termes de 20 ans et plus.;

3° une collaboration plus étroite entre les fonctionnaires dirigeants et l'autorité politique permet une réduction drastique des effectifs des cabinets ministériels.


2. Aux niveaux B et C (niveaux 2+ et 2)


Trois principes doivent être respectés dans la réforme de la carrière à ces niveaux.

D'abord, il y a lieu de garantir le passage au niveau supérieur par un concours d'accession organisé par le Secrétariat permanent de Recrutement et basé sur des matières utiles à la fonction.

Ensuite, un système de barème-plan doit être instauré du barème de base aux barèmes intermédiaires.

Enfin, un examen « haut de gamme » permettant l'accès au dernier grade du niveau (grade de commandement ou de spécialisation) doit être organisé ; cet examen permettrait de sélectionner les véritables chefs de bureau dont le service public a besoin.


3. Au niveau D (niveaux 3 et 4)


Deux principes doivent être prévus dans la réforme de la carrière à ce niveau.

D'une part, il y a lieu de garantir le passage au niveau supérieur par un concours d'accession organisé par le Secrétariat permanent de Recrutement et basé sur des matières utiles à la fonction.

D'autre part, un système de barème-plan doit être instauré pour l'ensemble du niveau.


E. Un statut syndical démocratique


Le statut syndical de 1974 a entériné la suppression des élections sociales dans la fonction publique, prévues par le statut syndical de 1955, mais non organisées depuis 1959. Aux dires d'un parti politique, il y a d'autres critères de représentativité que les élections ! Cette position est indéfendable et pour nous, le seul critère de représentativité reste les élections libres.

Le Gouvernement VERHOFSTADT a encore renforcé ce qu’il faut bien appeler le syndicalisme d’État, en accordant au syndicat libéral la représentativité automatique dans les comités de secteur (ministères et parastataux, Régions et Communautés), et les comités particuliers (provinces et communes) par le fait même qu’il était représentatif dans les comités supérieurs A, B et C (A : ensemble de la fonction publique, sauf police, armée et entreprises publiques autonomes ; B : fonction publique de l’État fédéral et des Communautés et Régions ; C : fonction publique locale).

Or, pour être représentatif dans les comités A, B et C, il faut nécessairement être désigné au Conseil national du Travail, prérogative qui dépend du seul Gouvernement...et des partis au pouvoir.

En procédant de la sorte, le Gouvernement VERHOFSTADT a fait sauter le dernier critère « objectif » de représentativité — à savoir dépasser le seuil des 10% d’affiliés dans un secteur déterminé — et a accordé ainsi un monopole de droit aux trois syndicats liés aux trois formations politiques traditionnelles. La « pilarisation » de la vie syndicale est donc complète.

Le GERFA réclame donc l'introduction d'élections libres pour la désignation des représentants du personnel. Tout autre système a pour effet de mettre en échec la démocratie.

Le GERFA estime en outre que le syndicalisme, pour être vraiment crédible, doit préserver son indépendance vis-à-vis de l'autorité ; il est donc opposé à toute forme de subsidiation, ainsi qu'à la retenue à la source des cotisations syndicales (S.N.C.B., par exemple) et à l'octroi d'une « prime syndicale » qui contreviennent à la liberté d'association, tant dans son principe (la liberté d'association implique aussi le droit de ne pas s'associer) que dans son application (ces avantages sont réservés à certains syndicats).

Toute distinction entre organisations syndicales fondée sur d'autres critères que les élections, en particulier sur la représentation au Conseil national du Travail, est en effet discriminatoire.

Le GERFA s'élève en particulier contre la dispense, accordée aux seules organisations dites représentatives, du remboursement du traitement des délégués permanents à l'autorité.

Il réclame le droit pour toutes les organisations syndicales agréées, d'envoyer des observateurs aux concours et examens, ainsi que le droit d'assurer la défense en justice, en particulier au Conseil d'État, de leurs affiliés (comme les syndicats de salariés devant les tribunaux du travail).


F. Emploi des langues dans les services centraux de l'administration fédérale


Il ne fait de doute pour personne que l'administration se flamandise à marche forcée. A un moment où le nord du pays réclame de nouvelles compétences ou stigmatise les transferts Nord-Sud, il parait intéressant de décrire le mécanisme de la flamandisation des services publics et de montrer par là que le nord du pays est, quoi qu'il en dise, fortement intéressé par ra conservation et le renforcement des leviers de pouvoir fédéraux.


1. Rappel des principes


Jusqu'au vote de la loi du 12 juin 2002, la règle en vigueur dans les services centraux était l' « unilinguisme des agents et le bilinguisme des services ».

En clair, cela signifiait que les agents pouvaient être unilingues et qu'ils ne devaient donc pas faire la preuve de la connaissance de l'autre langue, que ce soit lors des concours de recrutement ou au cours de la carrière.

Quant au bilinguisme des services, il signifiait que tout service devait être constitué de façon telle qu'il puisse répondre dans la langue de l'usager.

Quant au nombre d'emplois, il était réparti en fonction de la règle de la parité, d'une part, et en fonction du calcul du volume des affaires, d'autre part. Ainsi, à partir du grade de directeur (rang 13), les emplois sont répartis paritairement entre le cadre français et le cadre néerlandais. En dessous du grade de directeur, les emplois sont répartis en fonction du volume des affaires, c'est-à-dire en fonction de l'importance et du nombre de dossiers traités respectivement en français et en néerlandais.

Comme l'application stricte du principe de l'unilinguisme des agents et du bilinguisme des services pouvait bloquer la marche des services, la loi prévoyait deux aménagements importants.

Ainsi, à partir du grade de directeur, un cadre bilingue reprenant 20% du total des emplois était prévu ; ce cadre bilingue, lui-même composé paritairement, était ouvert aux agents qui avaient fait la preuve de la connaissance approfondie de l'autre langue.

Par ailleurs, quand un chef d'administration était unilingue, il lui était adjoint un adjoint bilingue de l'autre rôle linguistique.

Ce système mis en place par les lois coordonnées de '66 donnait entièrement satisfaction dans la mesure où il permettait de servir l'usager dans la langue de son choix et ou il permettait à un agent unilingue de faire une carrière normale, indépendamment de toute exigence linguistique règlementaire.

On pouvait noter cependant que le cadre bilingue réservé aux agents du rôle français n'était jamais complet et que la règle du volume des affaires était souvent appliquée à l'avantage des Flamands. Par ailleurs, les lois linguistiques étaient largement inappliquées dans des grands parastataux comme l'ancienne Régie des Voies aériennes (à peine 1/3 des emplois francophones) ou à la défunte Régie des Transports maritimes (1 emploi francophone sur 1.500 !).

Même si le bilan de l'application de la loi n'était pas excellent, elle garantissait néanmoins le droit des Francophones et un certain équilibre entre plusieurs exigences.


2. La réforme VAN DEN BOSSCHE


Le GERFA avait constaté, dès le début de la législature, que de nombreux services fédéraux lançaient des appels aux candidats en dérogation aux principes de recrutement et de carrière de la fonction publique, en passant par des chasseurs de tête plutôt que par le Secrétariat permanent de Recrutement ; ces avis contenaient fréquemment des exigences plus ou moins explicites de bilinguisme. Ainsi de l'appel aux candidats pour l'emploi d'administrateur délégué (sic) de l'Agence fédérale pour la sécurité de la chaine alimentaire (« Vous vous exprimez couramment en français et en néerlandais »), mais il en va de même à la société anonyme de droit public Coopération technique belge, à la société anonyme de droit public ASTRID, qui gère le système de radiocommunication des services de secours et de sécurité, à la nouvelle Commission pour la Régulation de l'Électricité et du Gaz, à l'Agence fédérale de contrôle nucléaire, à l'Institut scientifique de la Santé publique Louis PASTEUR, etc.

La loi était d'ailleurs doublement tournée : la vérification de la connaissance de la seconde langue, quant elle est requise, est en effet une prérogative du S.P.R.

Peut-être s'agissait-il de ballons d'essai, car peu après VAN DEN BOSSCHE met fin à l'unilinguisme des agents aux grades supérieurs et le remplace par le bilinguisme fonctionnel.

En résumé, tout fonctionnaire chargé d'une fonction de management ou d'une fonction d'évaluateur devra à l'avenir être bilingue et prouver la connaissance de l'autre langue. Il ne s'agit pas d'une connaissance élémentaire, mais d'une connaissance relativement poussée permettant, entre autres, de mener une conversation courante et de conduire un entretien d'évaluation (voir article 43ter, § 7 des lois coordonnées) (1).

L'instauration du bilinguisme fonctionnel sonne le glas de la carrière pour les agents francophones qui ne maitrisent pas la langue néerlandaise ou qui ne sont pas intéressés par son apprentissage.

A terme, cela signifie que les Francophones non « bilingues », qui représentent la grande majorité — et la quasi-totalité des Wallons —, ne détiendront plus aucun poste de direction dans les administrations fédérales qui seront désormais réservés à des Flamands, plus ou moins bilingues (mais de moins en moins bon bilingues), avec pour conséquence directe que la langue néerlandaise s'imposera de plus en plus comme la langue de travail au sein de l'administration fédérale. Quant aux rares Francophones bilingues, souvent subtilement poussés par les Flamands pour satisfaire aux exigences formelles des lois sur l'emploi des langues, ils n'ont souvent comme principale qualité que d'être bilingue au détriment des aptitudes et des compétences intrinsèques indispensables à la gestion de la chose publique, et sont relégués dès lors à des postes sans pouvoir réel.

Dans la foulée, VAN DEN BOSSCHE a mis fin aux béquilles du système, à savoir le cadre bilingue et surtout l'adjoint bilingue (2).

Par ailleurs, la parité des emplois entre Francophones et Néerlandophones est désormais limitée aux seules fonctions de management et non plus à l'ensemble des fonctions à partir du rang 13 (3).

Dans la mesure où le GERFA demande la suppression du système actuel des mandats, il obtient automatiquement la suppression du bilinguisme fonctionnel en ce qui concerne les fonctions de management. Pour la fonction d'évaluateur, il demande également la suppression du bilinguisme fonctionnel et dans la foulée, l’abrogation de l'article 43ter, § 7 nouveau et le rétablissement du principe de l'unilinguisme des agents et du bilinguisme des services.

Le GERFA ne réclame pas le rétablissement du cadre bilingue et de l'adjoint bilingue qui n'ont guère atteint leurs objectifs ; en effet ces techniques ont pour effet d'accorder des primes de carrière aux seuls agents bilingues, au détriment de la compétence et se sont révélés finalement très couteux par la multiplication des postes qu'ils impliquaient.

Le bilinguisme des services et l'unité de jurisprudence peuvent être garanties par le recours à un certain nombre d'agents bilingues qui ont réussi l'examen de connaissance linguistique requis et auxquels une prime de bilinguisme est accordée.


G. Pensions


1. Principes


1.1. Gestion des pensions du secteur public

Le GERFA condamne la suppression de l'autonomie de gestion de la C.V.O. (Caisse des Veuves et Orphelins).

Alors que cette Caisse a toujours été largement en boni, le fait pour l'État de pouvoir utiliser ses actifs pour réduire ses propres engagements en matière de pensions de retraite a une double conséquence :

— il induit un processus pervers, l'État réduisant systématiquement les avantages dus aux veuves pour diminuer ses propres obligations en matière de pensions de retraites ;

— il fait apparaitre que les pensions de retraite du secteur public ne sont plus gratuites comme le croit encore le public, puisque la cotisation des agents à la C.V.O. (7,5% du traitement non plafonné), équivalente à la cotisation des travailleurs salariés, sert à la fois au financement des retraites et des survies.


1.2. Calcul de la pension de retraite

Le GERFA reste attaché au principe du calcul de la pension sur la base de la rémunération moyenne des cinq dernières années de la carrière et à sa limitation à 45/60 de cette rémunération de base.

Il est favorable à l'incorporation, dans la rémunération qui sert de base au calcul des pensions, du pécule de vacances et de l'allocation de programmation sociale et de toute prime générale accordée aux agents en fonction de leur statut.


1.3. Liaison au bien-être

Le GERFA est attaché au principe de la péréquation des pensions et à sa mise en œuvre effective (loi du 9 juillet 1969) : elle doivent évoluer dans la même mesure que les traitements des agents en activité. A cet effet, les majorations barémiques (augmentations hors index) des traitements des agents en activité doivent être répercutées intégralement dans le montant des pensions.


1.4. Pécule de vacances

Tant que le pécule de vacances n'est pas incorporé dans la rémunération qui sert de base au calcul des pensions, le GERFA demande que le bénéfice d'un pécule de vacances soit étendu à tous les pensionnés des services publics.


1.5. Pensions de survie

Le GERFA revendique :

— la révision des règles de limitation du cumul d'une pension de survie et d'une pension de retraite (A.R. n° 30 du 30 mars 1982) ;

— l'octroi d'un taux préférentiel de pension de survie aux conjoints survivants des agents qui ont été, dans l'exercice de leur fonction, victimes d'actes de violence ;

— le maintien intégral des droits à la pension de survie du conjoint survivant d'un agent précédemment divorcé.


2. COPERNIC et les pensions


2.1. Quant aux fonctions de management

Le plan COPERNIC remplace les actuels directeurs généraux et secrétaires généraux par des « top managers » nommés pour des termes limités, supprime leur grade et les relègue dans des emplois de « chargés de mission ». A terme, cela signifie que les échelles barémiques des rangs 16 et 17 n'évolueront plus et qu'en conséquence les pensions actuelles de ces fonctionnaires n'augmenteront plus qu'en fonction de l’indice des prix.

Par ailleurs, la suppression des rangs 16 et 17 empêche également les fonctionnaires en activité d'atteindre ces rangs et donc de bénéficier d'une pension calculée sur des barème plus avantageux. L'assiette de base de la pension ne pourra plus dépasser en fait 45/60 du traitement de fin de carrière d'un rang 15.

Enfin, dans la mesure où les échelles barémiques 16 et 17 sont gelées, la limitation du montant de la pension aux trois quarts du traitement brut de secrétaire général va forcément réduire progressivement la valeur des pensions les plus élevées.

Bref, on le voit, à travers la suppression des rangs 16 et 17, c'est à la fois les pensions actuelles qui sont atteintes dans leur développement futur, mais aussi et surtout les pensions futures qui seront de facto limitées au barème 15 (4).


2.2. Quant aux primes

Le plan COPERNIC favorise l'attribution de primes de compétences pour des termes limités. Certes, le schéma de carrière prévoit souvent que la prime est intégrée dans le traitement de base dès que l'agent a réussi à plusieurs reprises la mesure de compétences prévue. Il n'empêche que de nombreux agents seront admis à la pension alors qu'ils bénéficient de primes temporaires, qui, sauf changement de législation, n'entreront pas en ligne de compte dans le calcul de la pension (5).

Ainsi, la perte pour un fonctionnaire percevant une prime brute annuelle de 2.000 euros au cours de ses cinq dernières années de carrière, pourrait se monter, sur la base d'une carrière complète, après de 1.500 euros sur le montant annuel brut de sa pension.


2.3. Quant au pécule de vacances

Le ministre de la Fonction publique s'est fait le chantre de l'augmentation du pécule de vacances qui devrait atteindre le montant payé dans le secteur privé, soit 92% du traitement mensuel brut (6). En focalisant la principale augmentation sur le pécule de vacances, le Gouvernement fait coup double : il a, grâce à la promesse de cette augmentation, obtenu l'accord des syndicats sur l'ensemble du plan COPERNIC et il a enfoncé un coin dans la philosophie de la péréquation, puisque les pensionnés du secteur privé ne perçoivent pas de pécule de vacances et qu'ils sont donc les oubliés de cette augmentation substantielle.

Si le Gouvernement voulait majorer la prime de fin d'année et la porter au niveau d'un treizième mois, les pensionnés en seraient également exclus.


2.4. Le transfert du service des Pensions

Le service des pensions publiques, jusque là géré par le ministère des Finances, est transféré au service public fédéral « Sécurité sociale » dans une direction générale coiffant l'ensemble des pensions. Cette mesure n'est pas qu'organisationnelle et porte en elle-même, sinon la volonté, du moins l'intention de fusionner les systèmes des pensions et donc, nécessairement, la tentation d'établir des règles communes et de raboter le système le plus favorable !


2.5. Conclusion

La réforme COPERNIC touche les pensions actuelles et futures et risque bien de porter un coup fatal tant au principe de la péréquation, en multipliant les avantages périphériques auxquels les pensionnés n'ont pas droit, qu'au principe de la pension comme « traitement différé ». Une raison de plus de sortir de COPERNIC !


IV. Pour un service au public


A. Une administration accessible au public


L'accessibilité du service public doit s'entendre dans un sens large. L'accueil téléphonique ou dans les locaux du service concerné est primordial mais n'en demeure pas moins une condition minimale de l'accessibilité si on la considère du point de vue de l’ « égalité d'accès ». L'accessibilité commence bien avant le contact direct entre un usager et un service public quelconque et doit donc s'entendre comme la possibilité pour l'usager d'être le mieux servi quels que soient ses horaires de travail, son mode de déplacement ou sa mobilité.

Dans cet esprit, il convient d'encourager le recours aux méthodes modernes de transmission des documents sans déplacement de l'usager et une simplification radicale des formalités, en partant du principe que les administrations doivent, lorsqu'il leur appartient de les établir, échanger directement entre elles les documents requis pour la constitution des dossiers au lieu d'astreindre les usagers à de multiples démarches.

A cet égard, on ne peut dire que les progrès aient été significatifs. Les administrations fédérales continuent à multiplier les demandes et n’ont guère fait preuve d’interactivité. Par ailleurs, alors que la plupart des services ont accès au Registre national, il parait inadmissible que de nombreuses administrations requièrent encore des copies d’acte de naissance du demandeur.


1. L'accueil courtois et efficace, un principe de base


Qu'il se rende sur place ou cherche à obtenir un renseignement par téléphone, l'usager des services publics est en droit de recevoir un accueil correct et aimable et d'être orienté efficacement vers le service ad hoc, le cas échéant.

Cela suppose pour les agents concernés, préposés à l'accueil et aux renseignements, une formation appropriée à l'accueil téléphonique, à la communication et/ou à la gestion des plaintes mais aussi une bonne information des missions des différents départements, des déménagements de ceux-ci, et ce afin d'éviter que l'interlocuteur ou le visiteur ne se retrouve, après un « jeu de piste » fastidieux, à la case départ...

Enfin, il faut appliquer le principe « unilinguisme des agents, bilinguisme des services » , pour améliorer la qualité de l'accueil et de la communication, en permettant aux usagers de s'adresser à des agents qui parlent vraiment la même langue qu'eux.


2. L'adaptation des heures d'ouverture


Pour répondre aux besoins de la population, les services devraient être accessibles en dehors des heures habituelles de travail. Il serait opportun, là où cela ne se fait pas encore, de prévoir une permanence pendant les heures de table, de midi à deux heures, ainsi que des « nocturnes » certains jours, jusqu'à 19 heures par exemple, ainsi qu'une ouverture le samedi matin.

De telles mesures, pour être efficaces, ne doivent toutefois pas être appliquées de manière automatique et uniforme, et devraient être précédées d'une consultation des usagers.


3. L'accessibilité des lieux pour une égalité d'accès


L'administration doit tenir compte de tous les publics auxquels elle s'adresse. Ainsi, les citoyens ou les usagers doivent pouvoir s'y rendre facilement via les transports en commun. De la même façon, les lieux devraient être rendus accessibles aux personnes à mobilité réduite.


4. Une information accessible et transparente



4.1. L'information sur le recrutement

Malgré ses différentes déclarations, le Gouvernement VERHOFSTADT a réduit les informations dont le citoyen-usager pouvait disposer en ce domaine.

Dès le début de la législature, il a supprimé l'Agenda des Examens du S.P.R. qui donnait mensuellement aux candidats à un emploi dans la fonction publique une information claire et précise moyennant le paiement d'une somme modique. Désormais, le candidat à un emploi public est contraint de consulter le site confus SELOR.be sur lequel il ne trouve pas toujours les informations utiles. Cet agenda du S.P.R. ne coutait pas très cher et représentait un instrument d'information efficace et fiable. Le GERFA propose donc de rétablir cet outil, en améliorant toutefois les informations qui y sont contenues (notamment sur le programme des examens) mais surtout en étendant son champ d'information à tous les services publics. Ainsi, à l'instar de ce qui se fait dans d'autres pays, les citoyens candidats à un emploi public disposeront directement de toutes les informations utiles sur tous les recrutements envisagés dans le service public. Il est bien évident que le rétablissement de l'Agenda n'implique nullement la suppression du site du S.P.R. qui doit au contraire être amélioré.


4.2. L'information légale

Par les art. 472 à 478 de la loi programme (I) du 24 décembre 2002, la diffusion au Moniteur sur papier a été supprimée et les citoyens sont priés de consulter le site Internet du Moniteur belge. Toutefois, l'édition papier ne disparait pas tout à fait puisque trois exemplaires sont toujours imprimés et sont déposés respectivement à la Bibliothèque royale dans le cadre de la loi du 8 avril 1965 instituant le dépôt légal, au ministère de la Justice et au siège du Moniteur.

Désormais, les citoyens ne sont plus placés sur un même pied et leurs possibilités de consultation et l'efficacité de celle-ci dépendront grandement de leurs moyens informatiques et donc de leur situation financière et sociale.

On peut se demander également si la publication des lois et règlements sur ce site Internet du Moniteur est suffisante pour considérer qu'elle entraine dans les dix jours, sauf disposition contraire, leur entrée en vigueur, puisqu'elle nécessite un équipement informatique lourd, une connexion à débit rapide et qu'elle ne permet pas, à première vue, de prendre connaissance facilement et rapidement de l'ensemble des textes repris sur le site.

Dans la mesure où le Moniteur publie également les textes règlementaires des Régions et des Communautés, l'État fedéral a porté atteinte à leurs prérogatives et devait au minimum requérir leur avis avant de modifier le mode de publication des décrets, ordonnances et arrêtés régionaux et communautaires.

En décidant la suppression du Moniteur papier, le Parlement fédéral a manifestement pris une décision légère et inconséquente qui fragilise l’État de droit. En effet, la décision prise viole le principe d'égalité des usagers et les exigences minimales requises pour la connaissance de la loi, de' même que les règles répartitrices de compétence, tout en sous-estimant les risques de fraude et de mainmise sur le système.

Compte tenu des éléments développés ci-dessus, le GERFA réclame donc le rétablissement de la version papier du Moniteur qui coexistera avec la version électronique diffusée sur l'Internet.


B. Une administration respectueuse des droits des citoyens, tant usagers qu'agents


Afin de restaurer la confiance entre l'autorité et le citoyen, il s'impose de renforcer plusieurs normes.


1. Des actes administratifs motivés


Certes, la loi du 29 juillet 1991 impose que les actes soient motivés en fait et en droit. Cette exigence légale doit cependant être mieux suivie dans son esprit. En particulier, les motivations automatiques ou non adéquates doivent être prohibées de telle façon à ce que le citoyen destinataire de l'acte connaisse directement ses motifs réels.


2. Le respect de la publicité


Si l'article 32 de la Constitution a établi le principe de la publicité des actes administratifs, il en a malheureusement délégué l'exécution à l'État fédéral et aux entités fédérées. Le citoyen se trouve donc confronté à une difficulté majeure : quelle est la loi, le décret ou l'ordonnance qui est applicable à sa demande de publicité ? II ne faut pas que la publicité, qui constitue une avancée pour les droits des citoyens, se mue en piège juridique et qu’il faille consulter des juristes pour connaitre le droit applicable et la procédure à suivre pour l'obtention d'un acte administratif.

Il s'impose donc, qu'à l'instar de la motivation, un régime unique de publicité soit établi qui concerne l'ensemble des actes administratifs des autorités administratives et qu'une seule commission (mais deux sections linguistiques) d'accès aux documents administratifs soit compétente en cas de litige.

Enfin, cette commission doit disposer d'un pouvoir de décision (et non d'un simple pouvoir d'avis) et pouvoir ordonner à l'autorité administrative la communication des pièces demandées.

Notons à cet égard qu’il y a lieu de donner les moyens suffisants à cette commission pour qu’elle puisse rendre ses avis (ses décisions) à bref délai, sous peine de rendre sa saisine inutile.

Enfin, il faut abroger l’arrêté royal fixant le prix des copies demandées par l’usager et en revenir à la communication gratuite. La tarification des documents constitue en effet un frein à la communication, coute plus en formalités qu’elle ne rapporte et contrevient dès lors à l’esprit de l’article 32 de la Constitution.

Le principe de publicité, pour ne pas être une obligation purement formelle, a pour corollaires :

—l'accessibilité réelle à l'information, sans formalités ni couts dissuasifs ;

—la lisibilité des documents ;

—l'information claire et complète des usagers sur leurs droits et les voies de recours et de réclamation qui leur sont ouvertes.


C. Les autres réformes nécessaires


1. Le référendum


II faudrait régler son compte au postulat idéologique de l’article 33 de la Constitution, qui accorde implicitement à la représentation parlementaire le monopole de l'exercice de la souveraineté : le véritable Souverain, c'est le(s) peuple(s), qui doit pouvoir se prononcer tant directement par le référendum, qu'indirectement par l'élection de ses représentants ; la présomption selon laquelle la représentation exprime de manière infaillible la volonté générale est parfois contraire aux faits. L'institution du référendum de décision est devenue indispensable si l'on veut éviter un divorce croissant entre les responsables politiques et les citoyens, donc des dérives dangereuses pour la démocratie et les libertés ; elle doit être préalable à toute nouvelle remise en question des structures institutionnelles.

Si le référendum aux niveaux local et régional est assez généralement prôné, les réactions de l'opinion publique à la dernière réforme de l'État et les débats sur le Traité de Maastricht dans plusieurs pays européens montrent qu'il faut aller plus loin.

En effet, le référendum n'est pas incompatible avec le fédéralisme pourvu qu'il soit aménagé : en Suisse, une initiative populaire n'est adoptée que si elle obtient la majorité à la fois dans l’ensemble du pays et dans plus de la moitié des États fédérés (cantons) ; en Belgique, on pourrait exiger la majorité dans chacune des trois Régions. Ceci ne concerne pas les scrutins à organiser pour fixer les limites des Régions : ici, c'est, en saine démocratie, aux habitants des communes et quartiers concernés et à eux seuls de se prononcer.

En conclusion, le GERFA considère que devant la gravité de la crise de la représentation politique que connait ce pays, l’institution du référendum, sans cesse différée, doit maintenant avoir la priorité sur toute autre réforme institutionnelle et que devraient dorénavant être soumis à la ratification populaire :

1° les modification de la Constitution et des lois spéciales de réforme de l’État, ce qui répond par ailleurs aux objections relatives à l’obsolescence de l’actuelle procédure de révision constitutionnelle ;
2° les traités visant à élargir l’Union européenne ou à en modifier les institutions ;
3° les lois civiles et pénales qui règlent les problèmes communément qualifiés d’ « éthique » et qui ont pour enjeu le statut et les droits fondamentaux des personnes.


2. Une véritable Cour constitutionnelle


Le GERFA opte clairement pour la création d'une Cour constitutionnelle et non pour un simple élargissement « à la carte » des compétences de la Cour d'arbitrage.

Une véritable Cour constitutionnelle doit :

—avoir une compétence générale en matière de contrôle de constitutionnalité des lois et décrets et donc être aussi la gardienne du respect de toutes les libertés publiques et de la conformité des lois et décrets aux traités internationaux ;

—être investie du contrôle de régularité des élections législatives et de la vérification des pouvoirs des membres des assemblées parlementaires, nul ne devant être juge en sa propre cause ;

—être composée exclusivement de magistrats professionnels, issus de préférence de la Cour de cassation et du Conseil d'État. La jurisprudence de la Cour d'arbitrage qui considère que le fait, pour un de ses membres, d'avoir pris part antérieurement au vote d'une loi déférée à sa censure, ne constitue pas en soi une cause de récusation, ne peut que renforcer le bien-fondé de cette exigence.

Il faudra par contre veiller à endiguer le recours aux questions préjudicielles, voire remettre ce mécanisme en question, car certains plaideurs en abusent manifestement pour empêcher que justice soit rendue dans des délais raisonnables et accroitre le cout des procès.


3. Les juridictions administratives


La prise de conscience par le citoyen de ses droits a entraîné une augmentation du volume du contentieux administratif qui se trouve dès lors confronté à un double défi :

—absorber et régler une masse de litiges toujours plus importante;

—rendre la justice dans un délai raisonnable.

Le contentieux administratif est émietté entre, d'une part, une série d'organes juridictionnels souvent peu connus et peu accessibles (députations permanentes, commissions diverses), et dont l'impartialité n'est pas toujours garantie, et, d'autre part, le Conseil d'État. Enfin, il faut regretter que le Conseil d'État devient de plus en plus lent et ne garantit plus au citoyen le droit de voir son affaire jugée dans un délai raisonnable.

Pour résoudre ces différents problèmes, le GERFA propose la création d'un système cohérent de juridictions administratives.

Afin de réduire l'encombrement du Conseil d'État, il propose de limiter sa compétence de juridiction aux actes règlementaires émanants des autorités administratives fédérales, communautaires et régionales et aux recours dirigés contre les décisions des juridictions administratives du 1er degré.

Par ailleurs, il propose la création de juridictions administratives du 1er degré (une par province) compétentes en matière de recours contre les actes individuels et contre les actes règlementaires des autorités locales, à l'exception des litiges relatifs aux communes à statut spécial, qui doivent relever de chambres bilingues du Conseil d'État.

Cette réforme devrait avoir des effets importants sur la gestion du contentieux mais ne permettra pas d'éviter à terme un renforcement des moyens du Conseil d'État.

Ce dernier devra faire l'objet d'un audit sérieux pour remédier à des défauts manifestes d'organisation. Par ailleurs, la loi devra lui imposer des délais précis pour traiter les affaires : en particulier, un délai devra être prévu pour le dépôt du rapport de l'auditeur de même que pour la communication des arrêts, après que les débats aient été déclarés clos.

La création des tribunaux administratifs ne représente cependant pas la panacée et l’arriéré n’est pas le seul mal dont souffre le Conseil d’État. Alors que le pouvoir judiciaire a fait l’objet d’une réforme profonde pour objectiver les nominations de magistrats, le même travail n’est même pas amorcé en ce qui concerne le Conseil et il parait aller de soi que les magistrats du siège soient tous politisés sans que personne ne semble sans émouvoir.

Là aussi, un travail doit être fait pour dépolitiser les nominations au Conseil d’État et la piste suivie par le pouvoir judiciaire mérite surement d’être analysée. Certains rétorqueront que la politisation des magistrats n’a pas d’influence sur leur façon de juger. Si, pour la plupart, ce principe est vrai, d’autres jugent parfois politiquement, surtout quand l’intérêt de leurs protecteurs est en jeu ou quand le requérant déplait.

L’auditorat n’est pas non plus sans tache. Même si ses membres sont recrutés par concours, on peut s’étonner que ce soit le Conseil d’État lui-même qui organise seul les épreuves et que les magistrats politisés jouent donc un rôle important dans la sélection des candidats. Là aussi, il y a matière à réfléchir et il serait souhaitable d’associer des experts extérieurs à l’organisation du concours.


V. Bilan


Si l'objectif poursuivi par les futurs décideurs politiques est bien d'apporter des changements conséquents au fonctionnement du système dans sa logique actuelle, il est difficile d'imaginer que l'on puisse y parvenir en faisant l'économie d'une refonte de la fonction administrative en vue de la dépolitisation de ses rouages. La réforme préconisée par le GERFA est donc un élément capital sinon le véritable levier du changement.

La politisation des administrations est dénonçable non seulement parce qu'elle est contraire au principe d'égalité, mais aussi parce qu'elle est à l'origine de perturbations qui ont pour effet pervers de desservir plutôt que de servir les citoyens dans leurs rapports avec la fonction publique.

Qu'il soit envisagé en sa qualité d'usager des services publics, d'employé de la fonction publique, ou encore de contribuable, aucun citoyen ne profite sur tous les plans du système parallèle en vigueur. Tout interlocuteur des acteurs publics ne peut en effet retirer qu'un bénéfice illusoire et limité de rapports privilégiés qu'il entretiendrait avec eux comme « client » .

Les interactions entre les deux pôles que sont la fonction publique et le monde politique peuvent prendre de multiples formes.

Dans un tel système, la gestion des ressources humaines est la plupart du temps basée sur des considérations liées au pouvoir et non nécessairement liées aux compétences des individus ou à leur mérite. Aucun poste stratégique par exemple ne se voit confié à un agent qui en aurait les compétences sans en avoir en même temps le « droit politique » . Les motivations qui président à l'engagement, la promotion ou tout autre aspect de la gestion des ressources humaines conduisent dès lors à des organigrammes dénués de sens et de pragmatisme.

Cette incohérence interne trouve son pendant, à l'échelle du vaste organigramme de la fonction publique, dans le manque de coordination entre institutions, parastataux, ministères, et autres instances publiques. Nombre de regroupements ou éclatements de services, départements ou ministères ont bien souvent pour toile de fond des conflits d'intérêts ou de compétences imperceptibles pour le profane. Il arrive par exemple que des dispositifs entiers soient mis en place dans le seul but d'en contrecarrer d'autres qui ont bien sûr les mêmes missions.

Ce ne sont pas les seuls exemples de gaspillage de ressources. En effet, dans la mesure où la logique partisane domine un système qui par ailleurs est soumis à des obligations et au respect de procédures, elle oblige les agents de la fonction publique, qu'elle soumet à sa volonté, à consacrer une part parfois considérable des ressources dont ils disposent à la couverture de leurs agissements.

La temporalité propre à chacun des deux pôles susmentionnés constitue un autre élément de déstabilisation des administrations. D'une part, la gestion du temps au sein des administrations, rythmée par les urgences politiques clientélistes ou autres, peut empêcher à certains moments toute planification même à moyen terme. D'autre part, la période préparatoire aux élections, qui dure en vérité au moins un an, correspond à un « gel » de certaines administrations qui sont le point de chute des cabinets ministériels, les places bloquées ne faisant pas l'objet de remplacements comme il se devrait.

Ainsi, certaines administrations hautement stratégiques sont véritablement en état de siège. Elles sont le lieu de combats décidés, délibérés, marchandés, ailleurs, sous le nom propre de négociations, par les stratèges que sont les membres des cabinets ministériels. Elles apparaissent alors comme « décentrées » car, dépossédées des moyens et du pouvoir qui leur permettraient de remplir leurs missions initiales, elles tournent sur elles-mêmes sans plus beaucoup de contacts avec la réalité qui les entoure.

Il est paradoxal que l'organisation des administrations soit basée, et leurs priorités établies, en fonction d'impératifs qui sont la plupart du temps étrangers à la volonté de service au public et de satisfaction du citoyen. Cette intrusion du politique dans la vie administrative se fait souvent au nom du principe qui veut que la fin justifie les moyens. Mais de quelle « fin » s'agit-il, quand on sait que les « moyens » représentent un tel cout pour la communauté en termes de manque à gagner au niveau du service à la population mais aussi de gaspillage des ressources provenant du contribuable ?


Conclusion


Que l'action de l'administration publique soit étroitement soumise au contrôle du pouvoir politique est normal dans un État démocratique, où le pouvoir est en principe exercé par les représentants élus du peuple et non par des technocrates. L'administration doit appliquer avec loyauté et dans le respect des lois les décisions prises par les exécutifs, dont elle constitue en quelque sorte le « bras armé » .

Toutefois, ce contrôle démocratique ne peut s'exercer efficacement s'il y a confusion entre les pouvoirs. Or, telle est bien la situation actuelle. En plaçant leurs affidés à tous les niveaux des services publics, les partis politiques ont fait de la fonction administrative leur chasse gardée. Ils ont ainsi contribué à mettre en place un système où la ligne de démarcation entre le politique et l'administratif est devenue de moins en moins visible, ce qui, paradoxalement, rend en fait illusoire le contrôle du second par le premier. Le fonctionnaire dit « politisé » , devrait plutôt être qualifié de « politicien fonctionnarisé » qui, à titre bien sûr officieux, occupe au nom de sa formation politique un emploi public, souvent à titre définitif.

Outre son déficit démocratique, la confusion entre les sphères politique et administrative a un autre effet pervers : elle compromet gravement le rôle de conseil et d'assistance que l'administration doit jouer auprès du pouvoir politique dans la réalisation de ses objectifs.

Cette mission d'expertise devient en effet problématique à partir du moment où les chefs d'administration agissent eux-mêmes en « politiques » plutôt qu'en techniciens.

Le citoyen-électeur-contribuable est dès lors confronté à un système politico-administratif sur lequel il n'a plus guère de prise et que le Gouvernement VERHOFSTADT a considérablement renforcé en désignant à la tête de l’État des « pseudo-managers » hyperpolitisés et en brouillant l’organigramme des services publics.

Les réformes proposées par le GERFA ne visent donc pas uniquement à améliorer le fonctionnement de l'administration au sens strict.

Leur enjeu est beaucoup plus fondamental : l'exercice de la démocratie elle-même.


Le bureau du GERFA

Avril 2003



_______________________________

(1) « Pour pouvoir évaluer des agents de l'autre rôle linguistique, l'agent doit au préalable fournir fournir la preuve, devant une commission d'examen constituée par l'administrateur délégué de SELOR -Bureau de Sélection de l'Administration fédérale, de la connaissance de la deuxième langue, adaptée à la nature de la tâche d'évaluation. Cet examen comprend, dans cet ordre, d'une part, une épreuve portant sur l'expression orale de la deuxième langue et, d'autre part, une épreuve portant sur la compréhension de l'écrit et la capacité de contrôler le contenu d'un texte, rédigés dans cette deuxième langue. Sont dispensés de cet examen des agents qui ont réussi l'examen dont question au § 5, alinéa 1er, in fine.

Pour pouvoir exercer une fonction de management, le candidat doit, au plus tard six mois après sa désignation, sous peine de fin prématurée de son mandat, fournir la preuve de la connaissance de la deuxième langue, visée à l'alinéa précédent.

Cette connaissance fonctionnelle de l'autre langue adaptée à l'évaluation vise dès lors une connaissance orale active et passive ainsi qu'une connaissance écrite passive de cette langue. Cette connaissance vise à améliorer la communication et la collaboration entre le management, l'évaluateur et ses collaborateurs (...).
»

(2) Toutefois, la loi prévoit que, pour exercer une tâche qui doit assurer l'unité de jurisprudence (travail dévolu aux anciens adjoints bilingues), les agents doivent présenter une épreuve spécifique portant sur la connaissance du vocabulaire administratif et juridique (art. 43, § 7).

(3) La loi prévoit toutefois une disposition transitoire (art. 43, § 8), qui consiste à assimiler les emplois des agents des rangs 13, 15, 16 et 17 comme équivalents à des fonctions de management et donc soumis à la règle de la parité !

(4) Sauf évidemment pour les directeurs généraux et secrétaires généraux bénéficiant de barèmes 16 et 17 nommés avant l'entrée en vigueur du plan COPERNIC.

(5) Le rapport au Roi précédant l'arrêté royal du 5 septembre 2002 portant réforme de la carrière prévoit toutefois qu'un arrêté royal inscrira l'allocation de compétences dans la liste des suppléments de traitement qui peuvent être pris en compte pour le calcul de la pension. Remarquons cependant qu'il s'agit d'une simple intention et que cette modification doit être opérée par la loi et non par simple règlement.

(6) Ce montant a déjà été versé en 2002 aux agents des niveaux 2, 2 et 4; pour les agents de niveau 2 + , il faudra attendre 2003, tandis que les agents de niveau 1 attendront 2004 ou 2005.



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