L'évaluation et les tartes à la crème

par Michel Legrand 

(diagnostic, n° 328, mai 2015)



En 2012, le secrétaire d’État à la Fonction publique, le CD&V Hendrik BOGAERT, lançait un « nouveau » grand chantier de réforme : on allait évaluer les fonctionnaires et « virer » les paresseux et les incompétents. Les médias, comme toujours très impressionnés par ces mâles déclarations d’intentions, lui emboitèrent le pas et assurèrent la promotion du projet et du ministre (1). Ils oublièrent cependant de rappeler que c’était la énième tentative et que BOGAERT réinventait l’eau chaude.

Le dossier de l’évaluation des fonctionnaires n’est en effet pas neuf. Déjà, avant la Seconde Guerre mondiale, sous la houlette du commissaire royal à la réforme administrative, Louis CAMU, un système avait été instauré, connu sous le nom de « signalement ». À l’époque, le commissaire royal avait considéré à juste titre que les promotions devaient se faire au mérite et qu’il s’imposait dès lors d’évaluer ce mérite dans les fonctions et dans la façon de servir. À l’époque, l’arrêté royal de 1939 avait instauré quatre mentions : très bon, bon, insuffisant et mauvais. Cette dernière mention était assortie de sanctions financières et son attribution deux fois de suite entrainait le licenciement ; la mention « insuffisant » empêchait toute promotion et entrainait également des sanctions financières ; quant aux deux premières, elles permettaient à l’agent d’être promu, mais celui qui avait la mention « très bon » bénéficiait d’une priorité s’il entrait en concurrence avec un bénéficiaire de la mention « bon » (2).

Ce système, qui entra effectivement en vigueur après la guerre, dériva rapidement et 99,5 % des agents obtinrent la mention « très bon ». Certes, quelques administrations résistèrent et essayèrent d’appliquer rigoureusement les règles du signalement, donc en décernant à la plupart de leurs agents la mention « bon », mais cette pratique marginale se révéla à terme intenable à partir du moment où la grande majorité des directions d’un même ministère octroyaient systématiquement la mention « très bon ». En effet, en cas de promotion, les candidats d’une administration sévère étaient pénalisés au profit des candidats d’une administration plus indulgente, alors que l’attribution de la mention n’était pas liée à leurs qualités mais à la seule pratique de leur service.

On en était donc là et plus personne ne se préoccupait sérieusement du signalement quand arriva André FLAHAUT, l’homme que tout le monde attendait, le ministre providentiel, l’immense génie administratif, qui décida, avec la collaboration d’un apparatchik socialiste (3), de réformer de fond en comble le signalement rebaptisé « évaluation ».

Ils conçurent ensemble, avec l’aide d’un PSC éclairé, un système hypercompliqué développé sur cinquante pages du Moniteur belge, basé cette fois sur trois mentions (au lieu de quatre, la mention « mauvais » étant remplacée par la mention « insuffisant ») et consacrant la priorité de promotion (déjà acquise par la jurisprudence du Conseil d’État) pour les agents « très bon ». Le nouveau système était basé sur un écheveau de points et de pondérations. Malgré nos critiques, le système fut instauré et se planta lamentablement devant les chambres de recours, tandis que les administrations refusèrent dans les faits de l’appliquer puisque le nombre de mentions « très bon » dépassa le nombre attribué dans l’ancien système. Bref, on en était revenu au point de départ après le passage du plus génial ministre de la Fonction publique.

La saga n’est cependant pas terminée. En effet, Luc VAN DEN BOSSCHE arrive en 1999 et, lui aussi, il décide de réformer à nouveau l’évaluation. Le système de FLAHAUT passe à la trappe et est remplacé par un système de « coaching » (accompagnement) très lourd et très bureaucratique dénommé cercles de développement, complété par la seule possibilité de mention « insuffisant ». Si l’idée d’accompagnement n’est pas a priori négative, en revanche la paperasserie qui l’accompagne est franchement excessive. Par ailleurs, et c’est nouveau, le lien entre l’évaluation et l’appréciation des titres et mérites pour une promotion est radicalement supprimé et même interdit (4). Ce système censé débusquer les mauvais agents n’aura guère plus de succès que les autres (il ne sera que très tardivement et partiellement mis en œuvre dans des départements aussi importants que les Finances et la Justice) et les mentions « insuffisant » se compteront sur les doigts de la main.

Les cercles de développement vivront dix ans jusqu’à ce qu’un nouveau ministre décide à nouveau de réformer le système. La philosophie du système précédent est jetée aux orties et on en revient à une évaluation classique basée également sur quatre mentions (exceptionnel, répond aux attentes, à améliorer, insuffisant) et liée aux promotions barémiques ; pour le nouveau ministre, le secrétaire d’État BOGAERT, l’évaluation doit également permettre de licencier ceux qui ne travaillent pas, après une mention « insuffisant » et son maintien au terme d’une procédure d’observation de six mois. Les résultats de ce nouveau système sont d’ores et déjà connus puisque, au ministère des Finances (pardon au SPF), le nombre de mentions « répond aux attentes » avoisine les 96,5 %, alors que le nombre de mentions « insuffisant » est de… huit, sur un total de 19.000,  soit… 0,04 % (5) ! Devant ces chiffres, dire que la montagne a accouché d’une souris s’apparente à un euphémisme. Quant au système centralisé et bilingue des commissions de recours et au droit pour le fonctionnaire dirigeant d’alourdir la sanction après l’avis de la commission de recours, ils passent à la trappe à la suite d’une requête en annulation du GERFA devant le Conseil d’État (voir l’analyse de cet arrêt dans les pages 4 à 8 de la présente livraison).

Que penser de tout cela ? Depuis près de quatre-vingts ans, les gouvernements s’acharnent sur l’évaluation des fonctionnaires. Récemment, trois ministres ont investi des moyens disproportionnés pour des résultats minimes et du même niveau que le « vieux » système de 1939.
Ni FLAHAUT, ni VAN DEN BOSSCHE, ni BOGAERT n’ont pris la peine de prendre connaissance des précédents et de l’histoire administrative et ils se sont précipités dans des projets de réforme mal pensés et fondés sur des slogans du « management » ambiant ou du café du commerce. Ils ont oublié une chose fondamentale : l’administration est là pour exécuter des missions et a besoin de toutes ses ressources humaines et techniques pour les accomplir ; une bureaucratie d’évaluation compliquée et lourde est toujours ressentie par les chefs comme chronophage et les privant de ressources indispensables. Par ailleurs, les responsables et les chefs travaillent avec les agents et savent exactement qui fait quoi, mais n’estiment ni nécessaire ni urgent de les classer et d’alimenter ainsi des conflits inutiles et porteurs d’inefficacité. 

Comme nous le répétons inlassablement depuis des années et comme nous l’avons écrit dans notre mémorandum, il vaut mieux abandonner toutes ces procédures, présumer tous les agents « bon » et maintenir un dispositif permettant de licencier un agent manifestement de mauvaise volonté ou tout à fait inadapté à son travail. Cela ne changerait strictement rien à la situation actuelle – sauf pour la mise en valeur immédiate des ministres (6) —, mais cela permettrait d’éviter beaucoup de gaspillages de temps et de papier, et surtout de recentrer les agents sur leurs tâches et leurs responsabilités.     


(1) Cela ne lui a cependant guère réussi, car il n’a pu se maintenir au gouvernement ; il est vrai que les places sont chères et que même l’ancien ministre de la Défense, Pieter DE CREM, a dû se contenter d’une place de secrétaire d’État.
(2) Cette priorité a été définie par le Conseil d’État, qui a considéré que la promotion d’un agent « bon » au détriment d’un agent « très bon » n’était pas fondée sur des motifs pertinents et admissibles.
(3) Il s’agit de Michel DAMAR, qui a profité de se sa carte partisane pour se faire nommer à des postes successifs d’administrateur général, puis de secrétaire général, créés sur mesure, tout en passant le plus clair de son temps à la SNCB où il assumait la fonction de président.
(4) Le rapport au Roi relatif aux cercles de développement prévoit expressément que les cercles de développement, donc l’évaluation des agents, ne peuvent avoir aucune conséquence sur la carrière des agents et ne peuvent servir pour établir leurs mérites.
(5) Les chiffres complets des mentions attribuées pour l’année 2014 ont été récemment demandés (question écrite du député ÉCOLO Jean-Marc NOLLET) et seront vraisemblablement connus pour notre livraison de juin ; ils devraient confirmer les proportions retenues pour les Finances.
(6) Malheureusement, les responsables politiques ne sont jamais évalués sur les projets qu’ils ont portés et les électeurs ne peuvent donc voter sur la base de véritables bilans.



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