Un État particratique

par Michel Legrand 

(diagnostic, n° 318, mai 2014)




À côté  des États démocratiques et des dictatures, la science politique établit maintenant une nouvelle catégorie, celle des particraties, régime où des organisations privées largement subventionnées, les partis et leurs satellites, lotissent l’appareil d’État à leur profit et à celui de   leurs clients en vue d’assurer leur maintien permanent au pouvoir, essentiellement par l’octroi de rentes de situation ou de services rendus à  leurs électeurs. Le régime particratique ne défend donc pas l’intérêt général, mais bien celui d’une clientèle, représentée par un groupe d’électeurs qui doit lui assurer sa pérennité. Par ailleurs, la particratie viole les principes d’égalité, d’impartialité et d’objectivité qui participent de la nature et du fonctionnement de l’État de droit.   

La voilure de notre appareil politique (ministres, parlementaires, échevins, etc.), le nombre de cabinets et de collaborateurs qui y sont occupés donnent à la particratie des points d’appui multiples et divers; le système de subsidiation des piliers, les techniques  de nomination et de promotion dans les services publics lui permettent d’activer ses pions pour encadrer ses clients et profiter du système politique.

Dans ce numéro, vous prendrez connaissance de nos informations sur les cartographies du service public de Wallonie (SPW), du ministère de la Communauté française (MCF) et du sommet des administrations fédérales (SPF) , trois secteurs-clés où se conçoivent et s’exécutent les principales politiques du pays.

Avant de commenter les principales conclusions, il faut d’abord relever qu’il est symptomatique que ces cartographies puissent simplement être dressées et accréditer ainsi l’idée que le sommet des hiérarchies soit complètement loti et identifié. Cela signifie aussi qu’il pèse d’office sur ces différents acteurs un soupçon de partialité, non seulement dans l’exercice quotidien de la puissance publique, mais aussi dans la conception et la rédaction des différentes normes qui ne sont jamais neutres par nature.

Dans les deux grands ministères francophones, le SPW et le MCF, c’est l’attelage PS-CDH qui occupe  plus de 85% des postes et plus de … 90% du pouvoir, les autres courants étant totalement absents comme ÉCOLO (1) ou comptant pour du beurre comme le MR. Notre propos n’est évidemment pas de revendiquer une administration constituée à la proportionnelle de l’impor­tance des courants, mais bien de critiquer la mainmise des partis sur son sommet. Relevons en plus que, même dans un système de politisation qui défendrait la répartition des postes en fonction de l’importance relative de chaque parti,  les deux partis dominants doublent leur représentation en monopolisant quasi tous les postes.

C’est un véritable effet d’aubaine pour le PS et le CDH qui peuvent ainsi se constituer un pré carré bien protégé et susceptible de servir leurs clients. 

Dans l’État fédéral, le schéma d’occupation est plus éclaté dans la mesure où six partis composent le gouvernement et se sont efforcés d’occuper les postes stratégiques ; c’est donc à une politisation à six à laquelle on assiste. Par ailleurs, la répartition linguistique est également stratégique et on observe que les Francophones n’obtiennent pas le pourcentage auquel ils ont droit et qu’invariablement ils oscillent autour des 35% du pouvoir, alors que la loi  prévoit la parité. Cette faiblesse francophone parait récurrente et doit être stigmatisée, d’autant plus que le contexte paraissait favorable au rééquilibrage puisque le Premier ministre est francophone !

Ces trois cartographies démontrent l'échec patent de toutes les réformes tendant à dépolitiser la haute fonction publique ou simplement à en objectiver les nominations.

À l'État fédéral, la réforme COPERNIC devait remplacer les fonctionnaires généraux par des mandataires sélectionnés objectivement et pour leur compétence! L'auteur de la réforme, le ministre SPA VAN DEN BOSSCHE, a tout de suite annoncé la couleur en propulsant son chef de cabinet, Marc VAN HEMELRIJCK (2) comme administrateur délégué de SELOR. Ensuite, les différentes sélections organisées par SELOR et opérées par des jurys sur mesure ont fait le reste, à tel point que la plupart des présidents des SPF sont des anciens chefs de cabinet! Le passage par un cabinet est donc devenu la voie  royale - quasi unique - pour assumer la haute direction d'un ministère fédéral; le système particratique a donc fait main basse sur les désignations en manipulant les procédures et en les réservant presque exclusivement aux membres de son sérail.

En Région et en Communauté, les épreuves organisées pour la sélection des mandataires n'ont révélé aucune surprise, puisque ce sont en général les candidats pressentis ou déjà en place qui ont décroché la timbale. Au SPW, ce sont les anciens directeurs généraux qui sont sortis de la sélection et, à la Communauté française, les mandataires sortis sans surprise des sélections ont été prolongés jusque fin '14 ou fin '15. On verra si la réforme du ministre NOLLET avec son exigence de brevet délivré par l'École d'administration pour la désignation des mandataires modifiera quelque peu les données de la situation! On peut sérieusement en douter, d'autant que la solution préconisée par le ministre -à savoir faire coïncider la durée des mandats avec celle de la législature- porte en elle-même des risques d'échec et requiert l'organisation d'un second tour -après le premier sur la formation du gouvernement- portant sur les postes à attribuer! On imagine déjà les marchandages que ces désignations vont entrainer.  

Par ailleurs, les deux partis au pouvoir ne renonceront pas facilement à leur mainmise sur les deux ministères de la Région wallonne et de la Communauté française; en particulier, l'éviction du PS est improbable et il ne renoncera ni à ses pratiques, ni à sa rente de situation , tout en contraignant les autres à négocier et à répartir les postes. Bref, le jeu parait donc fermé. 

Enfin, il faut aussi remarquer que la réputation d'hyperpolitisation de certains services publics a un effet dissuasif qui la renforce et la confirme. En effet, même si des épreuves de sélection sont organisées, et à supposer qu'elles soient objectives ou en tout cas qu'elles en donnent l'apparence, les candidats indépendants, compétents et intéressés ne se présentent plus puisqu'ils savent que les dés sont pipés. La course aux fonctions de direction ne se fait plus donc qu'entre candidats du régime, appartenant à des factions différentes; le combat se résume alors à une lutte d'influence avec pour toile de fond une sélection effectuée par un jury soumis à des pressions contraires.

La politisation de la haute fonction publique est dénoncée depuis des dizaines d'années sans que cela change. Au contraire, on a la désagréable impression qu'elle se renforce constamment, malgré les paravents et l'enfumage des partis dominants qui essaient de la cacher sous des dehors plus ou moins présentables. Le débat sur la politisation a pour enjeu non seulement l'attribution des emplois dans les services publics, mais surtout la volonté de disposer d'un service public impartial dirigé par des agents compétents et soucieux de l'intérêt général et de l'utilisation rationnelle et efficace des deniers publics. On ne peut soutenir vraiment que des services aussi importants que l'enseignement, la justice soient des modèles d'efficacité, même si on ne peut incriminer les seuls responsables administratifs.

On peut dès lors se demander si la dépolitisation des services publics sera jamais à l'ordre du jour et si le système belge et celui des institutions francophones seront capables d'évoluer vers un système moins particratique. Et ce ne sont pas les partis lotisseurs qui risquent de faire changer les choses et de mettre fin à la mise en coupe réglée des emplois de la haute fonction publique.


(1) Notons qu' ÉCOLO n'a guère profité de sa présence dans les gouvernements régional et communautaire pour obtenir des nominations; cela étant, même si son attitude doit être saluée, il ne pourrait utilement politiser dans un système fermé et loti à 90% par le PS et le CDH, faute de disposer d'éléments à activer.

(2) Le mandat de Marc VAN HEMELRIJCK vient d'être renouvelé pour la troisième fois, preuve irréfutable que les mandats deviennent définitifs pour les hyperpolitisés.


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