Les réformes ratées

par Michel Legrand 

(diagnostic, n°306, mars 2013)





C’est reparti : le nouveau secrétaire d’État à la Fonction publique fédérale lance sa réforme. Assez spectaculaire, puisque presque tout est remis en question : les règles de promotion, l’évaluation, les formations certifiées, les échelles barémiques.  Bref c’est une nouvelle réforme COPERNIC –à l’envers- à laquelle la fonction publique fédérale est soumise, alors  que la précédente n’est pas encore digérée dans la plupart des départements et qu’elle n’est pas encore complètement en vigueur dans les grands départements des Finances et de la Justice.

Au GERFA, on est toujours surpris par ces réformes précipitées et à répétition ; on a l’impression que chaque ministre la sort de son chapeau sans grande réflexion et que son principal objectif est de se faire connaitre. Par ailleurs, on peut s’interroger également sur l’opportunité de ce projet alors que rien dans l’accord de gouvernement ne le laissait présager. Comme nous l’avons souvent rappelé, une réforme qui scelle le sort de dizaines de milliers d’agents et qui touche le fonctionnement de l’État dans ses fonctions régaliennes comme la sécurité, la justice ou la perception des impôts, ne s’improvise pas et doit être murement réfléchie, sous peine de perturber les services dont le fonctionnement est dès lors compromis ou pollué par d’autres débats.

Le projet d’Hendrik BOGAERT sonne en fait le glas de la réforme COPERNIC, qui devait, selon ses concepteurs, révolutionner la fonction  publique ; cette réforme comportait trois volets : l’évaluation,  la carrière et la nomination des « top managers ». Le nouveau projet ne touche qu’aux deux premiers éléments et laisse de côté les « top managers ». Démarche curieuse et ambigüe car s’il y avait bien un domaine à réformer, c’était celui de la nomination des  « tops », de leur sélection, du renouvellement de leur mandat et de leurs salaires. Sur ce point, le ministre reste étrangement  silencieux et n’ose pas toucher à ce qu’il faut bien considérer comme une chasse gardée des partis qui ont la main  sur ces nominations, même si SELOR, lui-même dirigé par un apparatchik, leur sert de confortable paravent. Bref, on ne touche pas à la colonne vertébrale du système partisan, mais bien aux compensations !

Car, pour amadouer les syndicats, il avait fallu en 2002 et 2004 lâcher du lest à la fois dans l’évaluation, dans les promotions et dans les échelles barémiques ; c’est dans ces trois domaines que le ministre a décidé de tailler !

Pour l’évaluation, le ministre abandonne la philosophie des cercles de développement pour rétablir une évaluation sélective  annuelle  pour tous les agents; il jette donc aux oubliettes une démarche qui se voulait constructive, basée sur l’accompagnement des agents, même si elle s’est révélée bien trop lourde; par ailleurs, les cercles de développement ne pouvaient avoir aucune influence sur la carrière ;  par sa réforme, même s’il maintient le terme « cercles de développement », BOGAERT rétablit en fait le système du signalement annuel, basé sur quatre mentions, créé en 1939 ; il réinvente donc l’eau chaude, ce qui lui a d’ailleurs été rappelé lors de l’émission « Controverse » du 10 février 2013 !

En rétablissant l’évaluation annuelle pour tous et en l’assortissant de conditions d’exécution très lourdes, le ministre ne se rend pas compte des charges qu’il va imposer aux services dont les chefs seront astreints à des dizaines d’heures de travail peu productif. Ainsi, par exemple, si le chef d’administration doit évaluer une cinquantaine d’agents, il devra consacrer pas moins de 250 heures  à cette tâche, soit  près de six semaines de son temps de travail. Tout ça pour évaluer la plupart des agents par la mention « bon » ou, selon la nouvelle règlementation, par la mention « répond aux attentes » et pour sélectionner une infime minorité de 1 ou 2% d’ « excellents » qui bénéficieront d’une carrière accélérée. Et tout cela sans compter les recours et les discussions qui ne manqueront d’alourdir la facture-temps ! Si BOGAERT avait quelques notions d’histoire administrative, il saurait que TOUS  les systèmes d’évaluation se sont toujours cassé les dents à la fois sur l’exigence d’objectivité, sur les difficultés d’évaluer le travail administratif par nature divers et difficilement paramétrable, les recours, et finalement sur le fait que les chefs n’y voyaient souvent aucun intérêt. Le signalement de ’39 a abouti au résultat que tous les agents ont rapidement bénéficié de la mention « très bon » ; quant à la réforme de FLAHAUT, elle a abouti encore plus rapidement à un résultat comparable. En résumé, il est inutile d’investir autant de temps dans une procédure qui aboutira presque immanquablement à ce que 99% des agents bénéficient de la mention ordinaire et une petite minorité de la mention « excellent », si toutefois cela marche. En effet, il se pourrait également que le système dérape totalement et que, in fine, tous les agents bénéficient de la mention « excellent », ce qui constituerait alors un accélérateur de carrière remarquable (voir notre dossier pp. 4 à 7).

Si la « nouvelle » évaluation constitue la clé de voute de la réforme, le ministre supprime l’automaticité des promotions liées à la réussite des formations certifiées et multiplie les échelles au sein des grades et des classes ; bref, le système, au lieu de se simplifier, se complexifie largement. De nouveau, au lieu de centrer les exigences sur le service à l’usager et sur l’organisation du travail, la réforme se focalise sur la gestion interne et n’apportera donc aucune plus-value au service, au contraire, car elle consommera un temps considérable et beaucoup d’énergie.  

En Région wallonne, les velléités des réformes ne sont guère plus heureuses ; le régime des mandats  n’en finit pas d’être réformé et on en est maintenant à la troisième version depuis 2004, tout ça pour désigner des politisés avérés, anciens ou nouveaux ! La désignation récente du secrétaire général mérite vraiment le détour et incarne en elle-même à la fois l’ajournement répété des nouvelles règles, l’échec de tout système objectif et l’impossible renouveau wallon. Mieux , les réformes successives du code de la fonction publique wallonne manquent de cohérence, de nombreuses règles ne sont pas appliquées par le biais de mesures transitoires, comme l’exigence du brevet de direction, et la déontologie elle-même souffre de lacunes significatives, puisque la notion de conflit d’intérêts n’y est même pas reprise.

Tant en Communauté française qu’en Région wallonne , le système des mandats est quasi bloqué et on attend à la fois la mise en train de l’école d’administration et la délivrance des brevets de management, mais aussi, et surtout les élections de 2014 qui risquent de rebattre les cartes : les désignations des nouveaux mandataires, qui auront lieu après les élections et après la constitution des gouvernements, risquent d’être le fruit de nouvelles négociations politiques et de gripper l’administration pour une période indéterminée.

Que retenir de tout cela, sinon l’incapacité du monde politique à promouvoir des réformes efficaces, simples et soucieuses à la fois des exigences d’impartialité et de dépolitisation et du meilleur service rendu à l’usager ? Force est de constater que la plupart des réformes ratent presque toujours leurs objectifs, soit qu’elles sont trop compliquées, soit encore qu’elles paraissent mal pensées et peu réfléchies.  Comme nous le disons souvent, les réformes ne s’improvisent pas et, avant de les concevoir, un travail de connaissance et de réflexion s’impose. Notre étonnement est toujours très grand quand des LANGENDRIES, FLAHAUT,  VANDEN BOSSCHE ou BOGAERT (1) s’improvisent réformateurs, alors qu’ils ne connaissent souvent rien de la fonction publique ou qu’ils n’ont pas fait l’effort de la connaitre. Enfin,  la facture des mauvaises réformes est certes payée par le contribuable et l’agent des services publics, mais aussi, et de manière plus diffuse par l’usager. En effet, l’argent et le temps consacrés aux réformes mal pensées sont directement prélevés sur le service rendu à l’usager ; les mauvaises réformes  coutent donc très cher,  produisent une soustraction de valeur et il est dommage que les politiques ne doivent jamais rendre des comptes sur leur gestion.

(1) Relevons que d’autres ministres se sont révélés  plus nuancés, plus constructifs, comme Chr. DUPONT , M. ARENA  ou I. VERVOTTE  à l’État fédéral et Ch. MICHEL ou J.-M. NOLLET à la Région wallonne.



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